الگوی نروژ در سیاستگذاری مصرف و درآمد نفت و گاز

نروژ یکی از مهم ترین نمونه های جهان در مدیریت منابع طبیعی است. اهمیت تجربه این کشور صرفا به دلیل برخورداری از ذخایر نفت و گاز نیست؛ بلکه به نحوه تبدیل این منابع طبیعی به ثروت پایدار، سرمایه گذاری بلندمدت و رفاه بین نسلی بازمی گردد. نروژ از زمان آغاز تولید نفت در دهه ۱۹۷۰ تلاش کرده است میان مالکیت دولت، مشارکت بخش خصوصی، مالیات، سرمایه گذاری، توسعه صنعتی و مدیریت درآمدهای نفتی تعادل ایجاد کند. به همین دلیل، تجربه نروژ برای کشورهایی مانند ایران که دارای منابع گسترده نفت و گاز هستند، اهمیت ویژه ای دارد.

نروژ در اواخر دهه ۱۹۶۰ نفت را در فلات قاره خود کشف کرد و تولید تجاری از دهه ۱۹۷۰ آغاز شد. دولت از همان ابتدا تلاش کرد مالکیت منابع زیرزمینی را در اختیار جامعه حفظ کند و در عین حال از سرمایه و فناوری شرکت های داخلی و بین المللی استفاده کند. این رویکرد به شکل گیری مدلی انجامید که در آن دولت هم مالک منابع است، هم از طریق مالیات سهم بزرگی از درآمد را دریافت می کند و هم در برخی پروژه ها مستقیما مشارکت اقتصادی دارد. در حال حاضر، درآمد دولت از صنعت نفت و گاز از چند مسیر اصلی شامل مالیات شرکت های نفتی، سهم مستقیم دولت در میادین نفت و گاز، سود سهام شرکت Equinorو سایر درآمدهای مرتبط با فعالیت های نفتی تامین می شود. در نتیجه، دولت توانسته بخش قابل توجهی از ارزش اقتصادی ایجادشده در صنعت نفت و گاز را به جامعه منتقل کند.

اما مهم ترین ویژگی مدل نروژ نحوه استفاده از این درآمدهاست. دولت درآمد نفت و گاز را به طور کامل وارد بودجه جاری نمی کند. بخش عمده جریان نقدی خالص دولت از فعالیت های نفتی به صندوق بازنشستگی دولتی جهانی یا Government Pension Fund Global (GPFG)منتقل می شود. به این ترتیب، بخشی از منابع طبیعی که در زیر زمین قرار دارند و با استخراج به پایان می رسند، به دارایی های مالی تبدیل می شوند که می توانند برای نسل های آینده نیز ارزش اقتصادی ایجاد کنند. این صندوق در واقع یک سازوکار برای تبدیل ثروت زیرزمینی به ثروت مالی است. اهمیت این موضوع زمانی روشن می شود که بدانیم نفت و گاز منابعی پایان پذیر هستند. اگر درآمد حاصل از آنها مستقیما صرف هزینه های جاری دولت شود، با کاهش تولید نفت در آینده، منبع درآمد نیز از بین خواهد رفت. اما اگر این درآمد به دارایی های مالی تبدیل شود، حتی پس از کاهش تولید نفت نیز می توان از بازده سرمایه برای تامین بخشی از هزینه های عمومی استفاده کرد.

برای جلوگیری از برداشت بی رویه از صندوق، نروژ یک قاعده مالی ایجاد کرده است. از سال ۲۰۰۱، دولت چارچوبی برای میزان استفاده از منابع صندوق در بودجه تعیین کرده است. مبنای این قاعده، استفاده عمدتا از بازده واقعی سرمایه صندوق است و نه مصرف اصل دارایی. نرخ بازده مورد انتظار که در گذشته ۴ درصد بود، بعدا به ۳ درصد کاهش یافت. البته این قاعده کاملا مکانیکی نیست و در شرایط اقتصادی خاص امکان انحراف موقت از آن وجود دارد، اما فلسفه اصلی آن حفظ سرمایه صندوق و جلوگیری از انتقال ناگهانی درآمد نفتی به اقتصاد داخلی است.

این سیاست دو هدف مهم دارد. نخست، حفظ ثروت برای نسل های آینده و دوم، جلوگیری از ایجاد بی ثباتی اقتصادی. اگر درآمد نفتی در مدت کوتاهی وارد اقتصاد شود، ممکن است هزینه های دولت، دستمزدها و قیمت دارایی ها افزایش یابد و نرخ ارز تقویت شود. چنین وضعیتی می تواند رقابت پذیری صنایع صادراتی غیرنفتی را کاهش دهد؛ پدیده ای که در ادبیات اقتصادی به «بیماری هلندی» معروف است. نروژ با انتقال بخش عمده درآمد نفتی به صندوق خارجی و برداشت تدریجی از آن، تلاش کرده این اثر را کنترل کند.

ابعاد صندوق نروژ بسیار بزرگ است. ارزش Government Pension Fund Global در پایان سال ۲۰۲۵ حدود ۲۱.۳ تریلیون کرون نروژ بود. حدود ۷۱ درصد دارایی های آن در سهام، حدود ۲۶ درصد در اوراق با درآمد ثابت و بخش کوچکی در املاک و زیرساخت های انرژی های تجدیدپذیر سرمایه گذاری شده بود. بنابراین نفت نروژ به مجموعه ای متنوع از دارایی های مالی در سراسر جهان تبدیل شده است. این موضوع یکی از مهم ترین تفاوت های میان «درآمد نفتی» و «ثروت نفتی» را نشان می دهد: درآمد نفتی مصرف می شود، اما ثروت نفتی می تواند حفظ و سرمایه گذاری شود.

با این حال صندوق نفت به تنهایی توضیح دهنده موفقیت نروژ نیست. بخش مهم دیگر این مدل، نحوه سازمان دهی صنعت نفت و گاز است. دولت نروژ مالکیت منابع را حفظ کرده، اما صنعت را به یک بنگاه کاملا دولتی تبدیل نکرده است. شرکت های خصوصی و بین المللی در فعالیت های نفتی حضور دارند و در کنار آنها شرکت های دولتی یا تحت کنترل دولت نیز فعالیت می کنند. نمونه مهم آن Equinor است که دولت همچنان ۶۷ درصد سهام آن را در اختیار دارد، اما شرکت به صورت تجاری اداره می شود و در بازار سرمایه نیز حضور دارد.

در کنار Equinor، دولت از طریق شرکت Petoro منافع مستقیم خود در میادین نفت و گاز را مدیریت می کند. این ساختار که با عنوان SDFIشناخته می شود، به دولت اجازه می دهد در برخی پروژه ها سهم مستقیم اقتصادی داشته باشد. دولت بخشی از هزینه های سرمایه گذاری و عملیاتی را پرداخت می کند و در مقابل سهم خود از درآمد تولید را دریافت می کند. بنابراین دولت نروژ تنها از طریق مالیات درآمد کسب نمی کند، بلکه در بخش هایی از صنعت نیز مالک اقتصادی است.

یکی از نکات مهم مدل نروژ، تفکیک نقش سیاستگذار، مالک و مدیر تجاری است. دولت سیاست های کلان و چارچوب قانونی را تعیین می کند؛ نهادهای تخصصی وظایف مالکیتی را انجام می دهند؛ شرکت هایی مانند Equinor عملیات تجاری را مدیریت می کنند و نهادهای مستقل مسئول بخش هایی از زیرساخت و تنظیم بازار هستند. این تفکیک باعث می شود مدیریت روزمره شرکت های انرژی مستقیما تحت تاثیر تغییرات سیاسی قرار نگیرد.

نروژ همچنین تلاش کرده درآمد نفتی را به توسعه صنعتی و فناوری تبدیل کند. هدف تنها استخراج نفت و صادرات آن نبوده است. طی چند دهه صنعت نفت موجب شکل گیری مجموعه بزرگی از شرکت های مهندسی، خدمات نفتی، تجهیزات دریایی، فناوری حفاری و خدمات تخصصی شده است. در نتیجه، بخشی از درآمد منابع طبیعی به ایجاد ظرفیت صنعتی و دانش فنی داخلی اختصاص یافته است. این موضوع یکی از درس های مهم تجربه نروژ است: منابع طبیعی زمانی می توانند به توسعه پایدار کمک کنند که در کنار درآمد مالی، به سرمایه انسانی، فناوری و ظرفیت تولیدی نیز تبدیل شوند.

در بخش برق نیز نروژ مسیر متفاوتی را دنبال کرده است. بخش عمده برق این کشور از نیروگاه های برق آبی تامین می شود و بنابراین نفت و گاز عمدتا به عنوان محصولات صادراتی و منابع درآمد دولت مورد استفاده قرار می گیرند. این تفکیک میان «منابع هیدروکربنی صادراتی» و «منبع اصلی برق داخلی» به نروژ اجازه داده است که درآمد نفتی را تا حد زیادی از مصرف داخلی انرژی جدا کند.

نروژ همچنین از جمله کشورهای پیشرو در قیمت گذاری انتشار کربن است. فعالیت های نفت و گاز در فلات قاره این کشور مشمول مالیات کربن و سازوکارهای مرتبط با انتشار هستند. این سیاست نشان می دهد که داشتن صنعت بزرگ نفت و گاز الزاما به معنای کنار گذاشتن سیاست های کاهش انتشار نیست. نروژ تلاش کرده در کنار حفظ صنعت نفت و گاز، هزینه های زیست محیطی فعالیت های اقتصادی را نیز در تصمیمات اقتصادی وارد کند.

البته تجربه نروژ را نباید بدون توجه به شرایط خاص این کشور تفسیر کرد. نروژ جمعیت نسبتا کمی دارد، نهادهای دولتی و قضایی قدرتمندی ایجاد کرده، از سطح بالایی از اعتماد اجتماعی برخوردار است و از ابتدا توانسته قواعد نسبتا باثباتی برای مدیریت درآمد نفتی ایجاد کند. بنابراین نمی توان انتظار داشت که صرفا با ایجاد یک صندوق ثروت ملی، سایر کشورها نیز به نتایج مشابه برسند.

درس اصلی نروژ در واقع صندوق نفت نیست؛ بلکه مجموعه ای از نهادها و قواعد است که صندوق نفت را کارآمد کرده اند. این مجموعه شامل مالکیت عمومی منابع، نظام مالیاتی کارآمد، شرکت های تجاری حرفه ای، مشارکت بخش خصوصی، شفافیت، قاعده مالی، استقلال نسبی نهادهای تخصصی و سرمایه گذاری بین المللی درآمدهای نفتی است.

برای کشوری مانند ایران مهم ترین درس این تجربه آن است که درآمد نفت و گاز نباید با درآمد عادی دولت یکسان تلقی شود. نفت و گاز یک دارایی طبیعی پایان پذیر هستند و فروش آنها در واقع به معنای تبدیل بخشی از سرمایه زیرزمینی کشور به پول است. بنابراین بخشی از این درآمد باید به سرمایه مالی، زیرساخت، فناوری و سرمایه انسانی تبدیل شود و نه اینکه تمام آن صرف هزینه های جاری شود.

بنابراین مهم ترین پیام تجربه نروژ این نیست که «درآمد نفت را در صندوق بگذاریم». پیام اصلی این است که برای منابع طبیعی، قواعدی ایجاد کنیم که درآمد حاصل از یک دارایی پایان پذیر به ثروتی پایدار و بین نسلی تبدیل شود و همزمان صنعت نفت و گاز بتواند با مشارکت بخش خصوصی، رقابت و فناوری به فعالیتی مولد و بلندمدت تبدیل شود. برای ایران این تجربه می تواند مبنای طراحی یک مدل بومی باشد؛ مدلی که در آن نفت و گاز منبع تامین بودجه روزمره نباشند، بلکه موتور ایجاد ثروت، سرمایه گذاری و توسعه صنعتی بلندمدت کشور شوند.