کوچک تر، الزاما هوشمندتر نیست: درس تجربه آلمان برای اصلاحات اداری ایران

چکیده

این یادداشت از پیشگفتار مترجمان بر ترجمه فارسی کتاب «مدیریت دولتی در آلمان» برگرفته شده است. پرسش آن این است: چرا ابزارهای مدیریت دولتی نوین در کشورهای در حال توسعه، از جمله ایران، هنوز با تعریف بدیهی «اصلاح» یکی گرفته می شوند؟ یادداشت چهار پیامد این تاخیر شناختی را برمی شمارد و ردپای آن را در قانون مدیریت خدمات کشوری نشان می دهد. سپس تجربه آلمان را در پرداخت مبتنی بر عملکرد و بودجه ریزی محصول محور به عنوان آزمونی سخت گیرانه بررسی می کند. نتیجه این است که مسئله اصلی، ترتیب اصلاحات است و نه خود ابزارها.

کلیدواژه ها: مدیریت دولتی نوین، پرداخت مبتنی بر عملکرد، بودجه ریزی عملیاتی، خدمات کشوری، آلمان، ایران

درآمد

مدیریت دولتی نوین[۱] در کشورهایی که آن را پدید آوردند، در سه دهه گذشته همواره یکی از چند گزینه اصلاح بوده است. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، و از جمله در ایران، چنین نشد و این رویکرد به تعریف خود اصلاح بدل شد. وقتی در ادبیات اداری ما از «اصلاح نظام اداری» سخن می رود، معمولا کوچک سازی، واگذاری، برون سپاری، پرداخت مبتنی بر عملکرد و بودجه ریزی عملیاتی به ذهن می آید؛ گویی این فهرست نیازی به اثبات ندارد.

این موضوع هنگام ترجمه کتاب «مدیریت دولتی در آلمان» (کولمان، پرولر، شیمانکه و تسیکوف، ۲۰۲۱) بیش از پیش ذهن ما را مشغول کرد. کتاب یکی از دقیق ترین روایت ها از زندگی یک دولت باتجربه اروپایی با اصلاحات مدیریتی است و ترجمه آن برای انتشار به مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است.

تاخیر شناختی و پیامدهای آن

یکی گرفتن مدیریت دولتی نوین با اصلاح، صرفا یک خطای نظری نیست. پیامدهای عملی آن دست کم در چهار جا دیده می شود.

نخست، کوچک سازی کمی دولت با بهبود کیفیت حکمرانی یکی گرفته می شود. دولت کوچک ناتوان، نه کارآمدتر از دولت بزرگ ناتوان است و نه پاسخ گوتر. شمار کارکنان یک عدد است و ظرفیت دولت چیزی دیگر.

دوم، واگذاری و برون سپاری پیش از آن انجام می شود که دستگاه دولت توان قرارداد بستن، نظارت بر قرارداد و تنظیم گری بازار تازه را پیدا کرده باشد. وقتی این ترتیب وارونه شود، آنچه منتقل می شود کارایی نیست. انحصار است که از بخش عمومی به گروه هایی خاص می رسد.

سوم، ابزارهایی مانند پرداخت مبتنی بر عملکرد[۲]، بودجه ریزی عملیاتی و قراردادهای عملکرد بدون زیرساخت لازم به کار گرفته می شوند. منظور از زیرساخت، نظام اطلاعاتی، حسابداری قیمت تمام شده و ارزیابی منصفانه است. حاصل کار، لایه تازه ای از تشریفات بر تشریفات پیشین است.

چهارم، و شاید مهم تر از همه، گفتمان مدیریت گرایی با تحقیر ضمنی «دیوان سالاری» توجه را از کار اصلی منحرف می کند. کار اصلی ساختن خدمات کشوری حرفه ای، شایسته سالار و قاعده مند است. آلن شیک بیش از بیست وپنج سال پیش هشدار داد که کشورهای در حال توسعه پیش از آزمودن الگوی نیوزیلند باید پایه های مدیریت دولتی رسمی و قابل اتکا را بسازند. به تعبیر او، همین پایه ها پیش شرط هر اصلاح مدیریتی اند (شیک، ۱۹۹۸).

ردپای این گفتمان در قوانین ایران

این رویکرد در اسناد قانونی ایران آشکار است. فصل دوم قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶، با عنوان «راهبردهای اعمال حاکمیت و کوچک سازی دولت»، واگذاری فعالیت های تصدی گری، خرید خدمت و کاهش حجم دستگاه ها را در کانون اصلاحات اداری نشاند. تکلیف استقرار بودجه ریزی عملیاتی و محاسبه قیمت تمام شده خدمات نیز در قوانین برنامه های توسعه آمد.

قصد ما داوری درباره این قوانین نیست؛ هر یک در زمان خود پاسخی به مسائلی واقعی بوده اند. اما تجربه آلمان پرسشی پیش روی ما می گذارد که نمی توان به آسانی از کنارش گذشت.

آلمان به عنوان آزمونی سخت گیرانه

کمتر کشوری را می توان یافت که برای مدیریت عملکرد بستری مساعدتر از آلمان داشته باشد. این کشور دیوان سالاری نیرومند وبری[۳]، حسابداری دقیق دولتی و فرهنگ قانون مداری ریشه دار دارد. با این همه، یافته های فصل های بیست ویکم و بیست ودوم کتاب تصویری فروتنانه ارائه می دهند.

در پرداخت: پرداخت مبتنی بر عملکرد برای کارکنان فدرال در سال ۲۰۰۹ عملا لغو شد. اتحادیه ها استدلال می کردند که این شیوه به هدف خود نمی رسد و بیش از آنکه انگیزه بسازد، ناخرسندی و حسادت در محیط کار پدید می آورد (سیگل و پرولر، ۲۰۲۱).

در بودجه ریزی: بودجه های محصول محور در دولت های محلی آلمان «عمدتا جنبه اطلاعاتی» یافتند. شاخص های عملکرد پیوند نظام مندی با تخصیص اعتبار پیدا نکردند و در تصمیم های واقعی بودجه نقشی ناچیز داشتند (پرولر و سیگل، ۲۰۲۱).

در کل الگو: تنها حدود ۱۶ درصد دولت های محلی الگوی هدایت نوین[۴] را به صورت جامع اجرا کردند. بیشتر آن ها این الگو را جعبه ابزاری دیدند و از میان آن چند ابزار برگزیدند (پرولر و سیگل، ۲۰۲۱).

پرسش ما این است: کشوری با این دارایی های نهادی، پس از دو دهه آزمون، پرداخت مبتنی بر عملکرد را در سطح فدرال کنار گذاشت و بودجه های محصول محورش به گزارشی اطلاعاتی فروکاست. پس با چه پشتوانه ای می توان انتظار داشت همین ابزارها در بستری با زیرساخت اطلاعاتی ضعیف تر و ارزیابی کم اعتمادتر به نتیجه ای بهتر برسند؟

آنچه این استدلال نمی گوید

این یادداشت نه در مخالفت با سنجش عملکرد است و نه در دفاع از دولت بزرگ تر. سخن بر سر ترتیب است:

• ظرفیت قراردادی پیش از برون سپاری؛
• حسابداری قیمت تمام شده پیش از بودجه ریزی بر پایه آن؛
• ارزیابی معتبر و منصفانه پیش از پرداختی که به آن وابسته است؛
• و زیر همه این ها، خدمات کشوری ای که استخدام، ارتقا و رفتار کارکنانش از قواعدی مورد اعتماد پیروی کند.

اصلاحات در کشورهای در حال توسعه اغلب نه به دلیل نادرستی ابزارها، که به این دلیل شکست می خورند که ابزارها به صورت بسته ای آماده وارد می شوند. این واردات در حالی است که بنیان هایی که آن ابزارها بر آن ها تکیه دارند هنوز ساخته نشده است. ارزش فصل های مربوط به آلمان دقیقا در همین است. این روایت از جایی می آید که آن بنیان ها وجود دارند و ابزارها با این حال انتظارات را برآورده نکردند.

پانوشت ها

۱. New Public Management (NPM)
۲. Performance-Related Pay (PRP)
۳. Weberian Bureaucracy
۴. New Steering Model (Neues Steuerungsmodell)

منابع

قانون مدیریت خدمات کشوری (۱۳۸۶). مصوب مجلس شورای اسلامی، فصل دوم: راهبردهای اعمال حاکمیت و کوچک سازی دولت.

Kuhlmann, S., Proeller, I., Schimanke, D., & Ziekow, J. (Eds.). (2021). Public administration in Germany. Palgrave Macmillan. https://doi.org/10.1007/978-3-030-53697-8

Proeller, I., & Siegel, J. (2021). Public management reforms in Germany: New Steering Model and financial management reforms. In S. Kuhlmann et al. (Eds.), Public administration in Germany. Palgrave Macmillan. https://doi.org/10.1007/978-3-030-53697-8_22

Schick, A. (1998). Why most developing countries should not try New Zealand’s reforms. The World Bank Research Observer, 13(1), 123–131.

Siegel, J., & Proeller, I. (2021). Human resource management in German public administration. In S. Kuhlmann et al. (Eds.), Public administration in Germany. Palgrave Macmillan. https://doi.org/10.1007/978-3-030-53697-8_21