تحلیل چالش های بنیادین حکمرانی شهری و پیشگیری اجتماعی در سکونتگاه های غیررسمی تهران دکتر حسام الدین رحیمی

تحلیل چالش های بنیادین حکمرانی شهری و پیشگیری اجتماعی در سکونتگاه های غیررسمی تهران

*********

1-دکتر حسام الدین رحیمی- 2- دکتر مریم رمضانی 3- الهه علمداران

1-دکتری تخصصی حقوق جزا و جرم شناسی، استاد دانشگاه های تهران

داور دیوان دائمی داوری لاهه (Permanent Court of Arbitration – PCA)

hesamoddinrahimi@gmail.com

2-دانش آموخته رواشناسی شخصیت

3- وکیل پایه یک دادگستری

تحلیل چالش های بنیادین حکمرانی شهری و پیشگیری اجتماعی در سکونتگاه های غیررسمی تهران

*********

1-دکتر حسام الدین رحیمی- 2- دکتر مریم رمضانی 3- الهه علمداران

1-دکتری تخصصی حقوق جزا و جرم شناسی، استاد دانشگاه های تهران

داور دیوان دائمی داوری لاهه (Permanent Court of Arbitration – PCA)

hesamoddinrahimi@gmail.com

2-دانش آموخته رواشناسی شخصیت

3- وکیل پایه یک دادگستری

چکیده

سکونتگاه های حاشیه نشین تهران به یکی از کانون های اصلی تمرکز آسیب های اجتماعی و جرایم خرد و سازمان یافته تبدیل شده اند و حکمرانی شهری در این پهنه ها با شکاف میان سیاست گذاری رسمی و واقعیت محلی روبه رو است. هدف این مقاله، تحلیل چالش های حکمرانی شهری در سکونتگاه های حاشیه نشین تهران و ارائه راهبردهای عملیاتی پیشگیری اجتماعی از جرم است؛ رویکردی که به جای تکیه بر سرکوب و برخورد قهرآمیز، بر کاهش فرصت های ساختاری جرم، بازسازی سرمایه اجتماعی محلی و توانمندسازی ساکنان استوار است. جمعیت ساکن در سکونتگاه های غیررسمی استان تهران بر پایه اعلام رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان، ۳۲ درصد جمعیت استان و عامل بروز بخش بزرگی از آسیب های اجتماعی است این در حالی است که ارزیابی های بین المللی، شمار ساکنان پهنه های اسکان غیررسمی ایران را تا حدود ۳۰ میلیون نفر برآورد می کنند پژوهش از نظر هدف کاربردی و از نظر روش، کیفی از نوع تحلیل محتوای اسنادی است و داده ها با مطالعه اسناد سیاستی، گزارش های رسمی و پژوهش های پیشین مرتبط با تهران گردآوری و در چهار محور ساختاری، نهادی، اجتماعی-فرهنگی و اقتصادی-امنیتی دسته بندی شده اند. یافته ها نشان می دهد غلبه نگاه کالبدی و غفلت از وجوه اجتماعی-فرهنگی در برنامه های ساماندهی، موازی کاری نهادی میان ۱۸ دستگاه دولتی و ۹ نهاد غیردولتی ذی مدخل، نبود سامانه پایش جریان مهاجرت و فقدان سازوکار رسمیت بخشی به اقتصاد غیررسمی، مهم ترین موانع اثربخشی مداخلات بوده اند بر این اساس، شش راهبرد پیشنهاد می شود: بازآرایی معماری نهادی و تعیین متولی واحد از طریق شورای راهبری محله، اجرای برنامه های اجتماع محور و مبتنی بر ظرفیت نهادهای مدنی، رسمیت بخشی تدریجی به مشاغل غیررسمی، ایجاد سامانه پایش جرم و مهاجرت، تقویت زیرساخت های خدمات شهری و آموزش، و تحول رویکرد انتظامی از حضور سرکوبگر به پلیس اجتماع محور.

واژه های کلیدی

حکمرانی شهری، پیشگیری اجتماعی از جرم، سکونتگاه های غیررسمی، حاشیه نشینی، توانمندسازی محله، تهران.

۱- مقدمه

کلان شهر تهران در چهار دهه گذشته رشد جمعیتی و کالبدی گسترده ای را تجربه کرده است که سرریز آن به شکل گسترش پهنه های اسکان غیررسمی در حاشیه های جنوبی، شرقی و غربی پدیدار شده است. امروز مسئله حاشیه نشینی دیگر یک آسیب حاشیه ای و محلی نیست، بلکه به پرسشی درباره کیفیت حکمرانی شهری، عدالت فضایی و امنیت اجتماعی شهروندان تبدیل شده است. بر پایه اعلام رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان تهران، ۳۲ درصد جمعیت این استان در سکونت گاه های غیررسمی ساکن اند و همین تراکم، منشا بسیاری از آسیب های اجتماعی استان شناخته می شود؛ در کنار آن، تراکم جمعیتی حدود هزار نفری در هر کیلومتر مربع در برابر میانگین کشوری ۴۹ نفر، فشار بر شبکه خدمات، آب، انرژی و حمل ونقل را تشدید کرده است [1]. در سطح ملی نیز داده های برنامه اسکان بشر سازمان ملل متحد در سال ۲۰۲۴، حدود ۲۹.۸ میلیون نفر معادل ۴۲.۳ درصد جمعیت شهری کشور را در شاخص پهنه های ناکارآمد سکونتی جای داده است [3]. فاصله چشمگیر میان آمار رسمی و برآوردهای بین المللی، خود نشانه ابهام مفهومی و ضعف سامانه های پایش در این حوزه است.

ارتباط میان حاشیه نشینی و جرم، رابطه ای علی ساده و خطی نیست. آن چه در این سکونتگاه ها بستر بزهکاری می سازد، نه فقر «فرهنگی» ساکنان، بلکه مجموعه ای از محرومیت های ساختاری است: نبود سند مالکیت و امنیت تصرف، کمبود فضای عمومی و مراکز آموزشی، بیکاری پنهان و مشاغل غیررسمی، فقدان شبکه نظارت اجتماعی و انزوای محله از پیکره شهر. این واقعیت، دو پیامد مهم برای سیاست گذاری دارد: نخست آنکه پاسخ صرفا انتظامی و سرکوبگر به جرم، بدون کاهش فرصت های ساختاری، صرفا جرم را جابه جا می کند؛ دوم آنکه اثربخشی هر مداخله ای به میزان انسجام و مشارکت ساکنان و دستگاه های متولی بستگی دارد.

مقاله حاضر با این پیش فرض صورتبندی شده است که پیشگیری اجتماعی از جرم، به عنوان یکی از ارکان حکمرانی شهری، تنها زمانی موفق است که در قالب یک برنامه یکپارچه و مبتنی بر شواهد و جامعه محلی اجرا شود. بر این اساس دو پرسش محوری پوشش داده می شود: نخست، مهم ترین چالش های ساختاری و نهادی حکمرانی شهری در سکونتگاه های حاشیه نشین تهران چیست؟ دوم، کدام راهبردهای پیشگیری اجتماعی، با توجه به این چالش ها، قابلیت اجرا و اثربخشی دارند؟ بخش دوم مفاهیم و نظریه های مرتبط را مرور می کند، بخش سوم روش پژوهش را شرح می دهد، بخش چهارم چالش ها را تحلیل می کند، بخش پنجم راهبردها را ارائه می دهد و بخش ششم به جمع بندی اختصاص دارد.

۲- مبانی نظری و پیشینه پژوهش

۲-۱- حکمرانی شهری و شکاف میان حاکمیت و محله

پدیده حاشیه نشینی و شکل گیری سکونتگاه های غیررسمی در پیرامون کلان شهرها، یکی از بارزترین پیامدهای گذار شتابان به مدرنیته، تمرکزگرایی اقتصادی و توزیع نامتوازن امکانات در دهه های اخیر است. کلان شهر تهران به عنوان کانون اقتصادی، سیاسی و اداری کشور، همواره کانون اصلی جریان های مهاجرتی بوده که بخش معتنابهی از این جمعیت به علت هزینه های بالای مسکن و معیشت، به حاشیه ها و لکه های سکونتی کم برخوردار در جنوب، جنوب غرب و جنوب شرق رانده شده اند.

از منظر جامعه شناسی جنایی و جرم شناسی محیطی، بافت کالبدی نامنظم، تراکم جمعیتی نامتناسب، کمبود فضاهای عمومی استاندارد، ضعف روشنایی معابر و فقدان نظارت رسمی و غیررسمی، محیط را مستعد تبدیل شدن به پناهگاهی امن برای مجرمان و بزهکاران می نماید. از سوی دیگر، سیاست های مداخله ای سنتی که عمدتا متکی بر رویکردهای سرکوبگرایانه و کیفری صرف بوده اند، در مهار این آسیب ها کارآمدی لازم را نشان نداده اند. از این رو، تبیین نقش «حکمرانی شهری» در چارچوب برنامه های «پیشگیری اجتماعی از جرم» ضرورتی گریزناپذیر یافته است.

حکمرانی شهری به معنای سازوکارهای هماهنگ سازی کنشگران متعدد عمومی، خصوصی و مدنی برای اداره امور شهر است؛ مفهومی که با «حکومت شهری» تفاوت دارد، چرا که در آن قدرت تصمیم گیری به جای تمرکز در یک نهاد، میان شبکه ای از بازیگران توزیع می شود. شاخص های حکمرانی مطلوب شهری — شفافیت، پاسخگویی، قانون مداری، مشارکت و اثربخشی —در سکونتگاه های غیررسمی با دشواری مضاعف روبه رو می شوند، زیرا ساکنان این پهنه ها معمولا در فرایندهای رسمی برنامه ریزی حاضر نیستند و نهادهای محلی نیز سازوکار رسمی و منسجمی برای نمایندگی آنان ندارند.

۲-۲- پیشگیری اجتماعی از جرم در بستر محرومیت

پیشگیری اجتماعی از جرم بر این ایده بنیادین استوار است که پیشگیری کیفی و ریشه ای از ناهنجاری ها، همواره کم هزینه تر و کارآمدتر از مداخله کیفری پس از وقوع جرم است؛ لذا با اصلاح هوشمندانه شرایط محیطی، اقتصادی و اجتماعی می توان پیش از بروز هرگونه فعل مجرمانه، فرصت ها و انگیزه های درونی و بیرونی آن را به حداقل رساند. این رویکرد علمی در ادبیات جرم شناسی مدرن در قالب سه سطح ساختاریافته صورت بندی می شود: نخست، «پیشگیری اولیه» که معطوف به کل جامعه، ارتقای سطح آگاهی عمومی، بهبود وضعیت معیشت و کاهش ریشه های ساختاری جرم در سطح کلان است؛ دوم، «پیشگیری ثانویه» که به صورت هدفمند، گروه های در معرض خطر(At-Risk Groups) نظیر کودکان بازمانده از تحصیل، زنان سرپرست خانوار و نوجوانان بی کار و حاشیه نشین را زیر چتر حمایت های هدایتی و مشاوره ای قرار می دهد تا از لغزش آن ها به سمت بزهکاری جلوگیری شود؛ و سوم، «پیشگیری ثالثیه» یا همان بازپروری اجتماعی که بر مداخلات پس از وقوع جرم، اصلاح مجرمان و جلوگیری از تکرار جرم (Recidivism) از طریق اقدامات ترمیمی و اشتغال زایی زندانیان آزادشده تمرکز دارد. نقطه قوت بی بدیل این رویکرد در بستر بحرانی حاشیه نشینی شهری آن است که بار سنگین مسئولیت کنترل نظم عمومی را از روی دوش نهادهای سنتی، قضایی و انتظامی برداشته و آن را به سطح مدیریت محلی، نظام آموزشی، نهادهای کارآفرینی و ارائه دهندگان خدمات اجتماعی منتقل می سازد؛ بنابراین، این رویکرد با ماهیت پیچیده، چندبعدی و بین بخشی آسیب های اجتماعی حاشیه کلان شهرها تناسب و انطباق کاملا ساختاری دارد.

۲-۳- نظریه های تبیین کننده بزهکاری در سکونتگاه های غیررسمی

در تبیین علمی و چندبعدی رابطه میان محرومیت های ساختاری و وقوع جرم، سه رویکرد نظری کلیدی یعنی «فرصت های ساختاری»، «فشار ساختاری» و «خرده فرهنگ های بزهکارانه» بیشترین کاربرد، کارایی و اعتبار را در ادبیات جرم شناسی دارند. رویکرد نخست (فرصت های ساختاری) بر این اصل استوار است که نامتوازن بودن توزیع ثروت و عدم دسترسی عادلانه به فرصت های قانونی و مشروع، افراد را به سوی راه های میانبر و غیرقانونی سوق می دهد؛ رویکرد دوم (نظریه فشار مرتون) محرومیت نسبی و شکاف عمیق میان اهداف مادی مطلوب و ابزارهای مشروع در دسترس را عامل ایجاد فشار روانی و انحرافات اجتماعی می داند؛ و رویکرد سوم به شکل گیری هنجارهای موازی، ارزش های ضدقانونی و پذیرش رفتارهای مجرمانه به عنوان هنجار در محله هایی می پردازد که نهادهای سنتی جامعه پذیری و کنترل رسمی در آن ها ضعیف یا غایب هستند. بررسی های تجربی و مطالعات میدانی نشان می دهد که در تحلیل دقیق جرایم و ناهنجاری های مناطق حاشیه ای کلان شهر تهران، ترکیب و هم افزایی این سه رویکرد نظری، تبیین جامع تر، واقع بینانه تر و عمیق تری از پدیده آنومی (بی هنجاری) و نابرابری فضایی ارائه می دهد [4].

۲-۴- مرور سیاست های رسمی و پژوهش های پیشین در ایران

گزارش راهبردی و مستند مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی (۱۴۰۱) با تحلیل داده های کلان و ارزیابی عملکرد دستگاه های اجرایی، تصویری جامع، واقع بینانه و انتقادی از سیاست های مواجهه حاکمیتی با پدیده اسکان غیررسمی ارائه می دهد و مهم ترین، ریشه ای ترین و خسارت بارترین ضعف تاریخی این سیاست ها را غلبه مطلق نگاه کالبدی، مهندسی و پلیسی و در نتیجه غفلت ساختاری از وجوه عمیق اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی می داند. بر اساس این گزارش کلیدی، تدوین و تصویب «سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی» نقطه عطفی در ادبیات برنامه ریزی کشور به شمار می رفت که برای نخستین بار توانست توجه مدیران کلان را به ابعاد غیرکالبدی، انسانی و مشارکتی معطوف سازد؛ با این وجود، فرایند انتظام بخشی نهادی و ضمانت اجرای اجرایی آن هیچ گاه هم پای مبانی نظری اش پیش نرفته و متاسفانه تدوین نهایی و عملیاتی سازی کامل این سند حیاتی به دلایل مختلف به سرانجام مطلوبی نرسیده است. در همین دوره زمانی و علیرغم موانع موجود، در مجموع ۵۸۶ محله از کانون های بحرانی سکونتگاه های غیررسمی در سطح کشور تحت پوشش انواع مداخله های دولتی و مدیریت شهری قرار گرفته اند [2]، اما ارزیابی خروجی ها نشان می دهد که اقدامات انجام شده فاقد اثربخشی پایدار بوده اند. این گزارش کارشناسی، موازی کاری های غیرسازنده میان دستگاهی، ضعف مفرط در هماهنگی ساختاری و کلان، نبود سامانه جامع و هوشمند پایش و رصد جریان های مهاجرتی و جابجایی جمعیت، عدم وجود سازوکارهای قانونی و حمایتی جهت رسمیت بخشیدن به بخش عظیمی از اقتصاد غیررسمی (پنهان)، و کم رنگ بودن نقش فعال و توانمندکننده نهادهای مدنی محلی را به عنوان مهم ترین، اساسی ترین و تخریب کننده ترین موانع در راه موفقیت برنامه ها و سیاست های توسعه ای برمی شمارد [2]. همگام با این ارزیابی های نهادی، در سطح پژوهش های آکادمیک و مطالعات دانشگاهی نیز، بررسی های انجام شده پیرامون کلان شهر تهران به صراحت بر ضرورت فوری تلفیق هوشمندانه مداخلات کالبدی و عمرانی با برنامه های ژرف اجتماعی، توانمندسازی اقتصادی و پیوست های فرهنگی تاکید ورزیده اند [4] تا از این طریق، بسترهای جرم زا و چرخه های بازتولید ناهنجاری در حاشیه پایتخت به صورت ریشه ای قطع گردد.

۳- روش شناسی پژوهش

پژوهش حاضر از نظر هدف، در زمره پژوهش های کاربردی قرار دارد و با رویکرد کیفی و روش تحلیل محتوای اسنادی اجرا شده است. انتخاب رویکرد کیفی از آن رو توجیه پذیر است که پدیده پیچیده حاشیه نشینی و ابعاد پنهان رابطه آن با جرم و انحرافات، ماهیتی کاملا زمینه مند، پویا و چندبعدی دارد و اکتفا به سنجش های کمی صرف، لایه های ساختاری، نهادی و اجتماعی آن را پنهان می سازد.

جامعه پژوهش در این مطالعه شامل اسناد، قوانین و منابع مکتوب در سه دسته اصلی است:

1. اسناد سیاستی و گزارش های رسمی: شامل قوانین بالادستی، اسناد راهبردی و گزارش های کارشناسی نهادهای حاکمیتی و مرکز پژوهش های مجلس درباره اسکان غیررسمی و راهبردهای ساماندهی.
2. گزارش های آماری و اسنادی معتبر: شامل داده های آماری، بولتن ها و گزارش های رسمی منتشره درباره وضعیت جمعیتی، خدماتی و کالبدی سکونتگاه های غیررسمی استان تهران.
3. ادبیات پژوهشی و مقالات دانشگاهی: شامل پژوهش های معتبر علمی-پژوهشی چاپ شده پیرامون آسیب ها، بزهکاری ها و جرایم پهنه های حاشیه ای شهر تهران در یک دهه اخیر.

نمونه گیری به شیوه هدفمند و بر پایه سه معیار کلیدی «ارتباط موضوعی مستقیم»، «اعتبار علمی و سازمانی منبع» و «روزآمدی داده ها» انجام گرفت. برای تحلیل داده ها، ابتدا واحدهای معنایی مرتبط با چالش های حکمرانی شهری و راهبردهای پیشگیری اجتماعی از متون اسنادی استخراج و سپس در مقوله های تحلیلی ساختاری، نهادی و کارکردی طبقه بندی شدند.

ابزار اصلی گردآوری داده ها، برگه کدگذاری محتوایی ساختاریافته ای بود که مشتمل بر چهار محور بنیادین «ساختاری»، «نهادی»، «اجتماعی-فرهنگی» و «اقتصادی-امنیتی» تنظیم گردید. جهت تامین و ارتقای اعتبار یافته ها، از دو راهبرد اساسی استفاده شد: نخست، تعدد منابع داده ها و مقایسه تطبیقی یافته های اسناد رسمی دولتی با پژوهش های دانشگاهی مستقل و آمارهای میدانی؛ دوم، بازبینی مستمر مقوله ها و تحلیل مکرر آن ها در طول فرایند کدگذاری و استخراج نتایج. شایان ذکر است که محدودیت اصلی این پژوهش، اتکای انحصاری آن به داده های اسنادی و کتابخانه ای و فقدان داده های میدانی مستقیم در سطح محله های بحرانی مورد بررسی است که این مهم به عنوان یکی از محدودیت های پژوهش، در بخش نتیجه گیری به عنوان پیشنهاد جهت مطالعات آتی مطرح گردیده است.

۴- چالش های حکمرانی شهری در سکونتگاه های حاشیه نشین تهران

۴-۱- چالش ساختاری: غلبه نگاه کالبدی بر رویکرد اجتماعی

مهم ترین اشکال تاریخی سیاست گذاری در قبال اسکان غیررسمی، غلبه مطلق نگاه کالبدی، مهندسی و عمرانی و به تبع آن، غفلت ساختاری از وجوه بنیادین اجتماعی-فرهنگی است. این رویکرد تقلیل گرایانه، عملا مسئله پیچیده و چندلایه حاشیه نشینی را به دو مولفه صرفا فیزیکی یعنی «خانه» و «خیابان» فرو می کاهد و فرض می گیرد که با ساخت مسکن، تعریض معابر و آسفالت ریزی می توان بحران را مهار کرد؛ در حالی که مطالعات جرم شناختی به روشنی اثبات کرده اند که ریشه اصلی بزهکاری، آنومی و ناهنجاری در این بافت ها در نبود سیستم های کارآمد جامعه پذیری (مانند نهاد خانواده متزلزل، مدرسه ناتوان و غیبت نهادهای دینی و مدنی محلی)، فقدان اشتغال پایدار و درآمد قانونی کافی، و عدم دسترسی به امکانات آموزشی، مهارتی و فرهنگی باکیفیت قرار دارد [2]. نتیجه ناگوار چنین نگاهی، طراحی و اجرای پروژه های عمرانی و کالبدی تنک و بدون پیوست اجتماعی است؛ پروژه هایی که صرفا تا زمان پایان یافتن بودجه تخصیص یافته ادامه می یابند و سپس به حال خود رها می شوند، در حالی که نیازهای اجتماعی، معیشتی و فرهنگی زیربنایی کماکان به قوت خود باقی مانده و عملا بازتولید می شوند؛ بدین ترتیب، چرخه معیوب آسیب ها و ناامنی در این محلات تداوم می یابد.

۴-۲- چالش نهادی: پراکندگی متولیان و فقدان راهبری واحد

در حوزه پیچیده و چندلایه اسکان غیررسمی، مجموعه ای حجیم از نهادها شامل ۱۸ دستگاه دولتی و اجرایی و ۹ نهاد غیردولتی و عمومیبه عنوان ارکان ذی مدخل یا ذی نفع حضور و مسئولیت دارند، اما مهم ترین بحران در این ساختار کثرت گرا، نبود هرگونه سازوکار تصمیم گیری یکپارچه، هماهنگ و فرماندهی واحد است. اگرچه در سطح کلان، شرکت ملی بازآفرینی شهری ایران (وابسته به وزارت راه و شهرسازی) و سازمان امور اجتماعی کشور به عنوان متولیان اصلی و رسمی مدیریت این حوزه شناخته می شوند، اما در عمل و در عرصه اجرا، موازی کاری های غیرسازنده، تداخل وظایف قانونی، ضعف شدید در هماهنگی ساختاری میان دستگاهی، و فقدان سازوکار موثر جهت نظارت و ارزیابی مستمر عملکرد دستگاه ها، اثربخشی تمامی مداخلات دولتی را به شدت کاهش داده و منابع محدود مالی را هرز داده است [2]. تجربه عینی و مستند مداخلات صورت گرفته در ۵۸۶ محله هدف در دوران اجرای قانون برنامه ششم توسعه نیز به روشنی گویای این حقیقت تلخ است که پیشرفت واقعی و اجرایی طرح ها، به دلایل مذکور، بسیار پایین تر از اهداف کمی و کیفی تعیین شده در اسناد بالادستی بوده و کانون های حاشیه ای همچنان در چرخه توسعه نیافتگی باقی مانده اند.

۴-۳- چالش اطلاعاتی: نبودی سامانه پایش مهاجرت و جرم

یکی از جدی ترین, ریشه ای ترین و مخرب ترین موانع در مسیر برنامه ریزی کلان و مدیریت پیشگیرانه شهری، نبود سامانه جامع, یکپارچه و هوشمند بررسی و پایش جریان های مهاجرتی و جابجایی جمعیت است [2]. بدون استقرار و به کارگیری چنین سامانه اطلاعاتی دقیقی، نه حجم دقیق و شیوع موج های مهاجرت به کلان شهر تهران قابل پیش بینی است و نه توزیع بهینه و عادلانه خدمات عمومی قابل تنظیم و برنامه ریزی خواهد بود. شاهد مثال بارز این مدعا، اختلاف چشمگیر، تامل برانگیز و معنادار میان آمارهای رسمی داخلی (که جمعیت سکونتگاه های غیررسمی کشور را حدود ۷ میلیون نفر برآورد می کنند) با برآوردها و گزارش های رسمی برنامه اسکان بشر سازمان ملل متحد(UN-Habitat) در سال ۲۰۲۴ است که این رقم را در سطح کشور تا حدود ۲۹.۸ میلیون نفر تخمین می زند [3]؛ اختلافی که مستقیما محصول همین خلا اطلاعاتی عمیق، نبود زیرساخت های داده کاوی مدرن و ابهام مفهومی در تعریف سکونتگاه غیررسمی است. متاثر و برگرفته از همین خلا ساختاری، مواردی نظیر اعلام سهم ۳۲ درصدی جمعیت استان تهران در سکونتگاه های غیررسمی مطرح می شود، در حالی که این آمار اغلب بدون تفکیک دقیق شاخص های چندگانه کیفیت سکونت، بدون سنجه های استاندارد فقر شهری و بدون داده های مشخص، مستند و تفکیک شده درباره توزیع محله ای آن ارائه می گردد [1] و همین امر برنامه ریزی پیشگیرانه را با خطای محاسباتی مواجه می سازد.

۴-۴- چالش اقتصادی و امنیتی: اقتصاد غیررسمی، انزوای محله و بی اعتمادی نهادی

فقدان سازوکارهای قانونی، حمایتی و نهادی رسمیت بخشیدن به اقتصاد غیررسمی (پنهان)، ساکنان این پهنه ها را در چرخه ای فرساینده و به شدت آسیب زا از مشاغل بی ثبات، کم درآمد و بدون هرگونه پوشش بیمه ای و حمایت اجتماعی نگه می دارد و همزمان، زمین و مسکن را به جای آنکه کالای مصرفی سرپناه باشد، به عرصه سوداگری، سفته بازی و فعالیت های واسطه گری سوداگرایانه تبدیل می کند [2]. از سوی دیگر، ضعف و کاستی زیرساخت های خدماتی، آموزشی و رفاهی در استان تهران کاملا ملموس و قابل سنجش است؛ به نحوی که کمبود ۱۱۶۱ کلاس درس در سطح کلان شهر تهران و تراکم جمعیتی حدود هزار نفری در هر کیلومتر مربع — که بیش از بیست برابر میانگین کشوری است — به روشنی نشان می دهد بخش بزرگی از جمعیت ساکن در این پهنه ها از دسترسی متوازن، عادلانه و کیفی به آموزش، بهداشت و سایر خدمات پایه محروم مانده اند [1]. ترکیب و هم افزایی این محرومیت های چندلایه (اقتصادی، آموزشی و خدماتی) با انزوای کالبدی و فضایی این محلات از پیکره اصلی و رسمی شهر، به همراه ضعف ساختاری شبکه های نظارت اجتماعی غیررسمی، بستر مساعد و کاملی را برای گسترش آنومی (بی هنجاری اجتماعی) و شکل گیری و تثبیت خرده فرهنگ های بزهکارانه و ضدقانونی در این پهنه ها فراهم می کند [4].

۵- راهبردهای پیشگیری اجتماعی از جرم

۵-۱- بازآرایی معماری نهادی و تعیین متولی واحد

نخستین، بنیادی ترین و راهبردی ترین اصلاح ساختاری، پایان دادن به پراکندگی نهادی، موازی کاری های غیرسازنده و فقدان فرماندهی واحد در مدیریت پهنه های حاشیه نشین است. بر همین اساس، پیشنهاد مشخص و عملیاتی این پژوهش آن است که در هر محله هدف و بحرانی، یک «شورای راهبری محله» با ترکیب و عضویت دقیق و هدفمند ذی نفعان تشکیل گردد؛ به نحوی که این شورا متشکل باشد از نماینده تام الاختیار شهرداری منطقه (به عنوان متولی خدمات شهری)، نماینده سازمان امور اجتماعی کشور (به عنوان متولی اصلی سیاست گذاری اجتماعی)، نماینده شرکت ملی بازآفرینی شهری ایران (به عنوان متولی کالبدی)، نماینده نیروی انتظامی و پلیس محله (در حوزه پیشگیری و امنیت)، نمایندگان نهادهای متولی آموزش و پرورش و بهداشت و درمان، و از سوی دیگر و به صورت دموکراتیک، سه نماینده منتخب ساکنان محلی و فعالان سازمان های مردم نهاد حاضر در آن پهنه. در این الگوی پیشنهادی، تمامی مسئولیت های سنگین و چندگانه اعم از برنامه ریزی راهبردی، تخصیص بهینه بودجه های تلفیقی، هماهنگی بین بخشی و پایش مستمر نتایج، به این شورای واحد و مقتدر واگذار می گردد تا بدین وسیله هر گونه تداخل و پراکندگی حذف شود. افزون بر این، این شورا باید مکلف و متعهد به ارائه پاسخگویی سالانه در برابر نهادهای بالادستی، ساکنان محلی و رسانه ها بوده و شاخص های ارزیابی عملکرد مدون، کمی، سنجش پذیر و مصوبی داشته باشد —از قبیل کاهش آمار جرایم، افزایش پوشش بیمه و اشتغال، بهبود شاخص آموزش و کاهش نرخ بازماندگی از تحصیل — تا از این طریق از سرنوشت تلخ اسناد و برنامه های پیشین که هیچ گاه به چشم انداز آرمانی مطلوب خود نرسیدند، فاصله گرفته و اثربخشی پایدار و پایش پذیر تضمین گردد [2].

۵-۶- داده محوری، پایش و ارزیابی مستمر

در نهایت، باید تاکید نمود که بدون برخورداری از داده های دقیق، معتبر و به روز، هرگونه ارزیابی اثربخشی و سیاست گذاری در سکونتگاه های غیررسمی امری ناممکن و نمایشی خواهد بود. تجربه برنامه های پیشین نشان داده است که تصمیم گیری بر پایه آمار ناقص، شاخص های نامتجانس و برآوردهای غیررسمی، به تخصیص نامتوازن منابع، تکرار مداخلات ناکارآمد و ناتوانی در سنجش نتایج واقعی می انجامد. یکی از ریشه های این وضعیت، فقدان سازوکار نظام مند برای ثبت و پایش مستمر وضعیت سکونتگاه ها در سطح محله است؛ به گونه ای که حتی برآوردهای مربوط به حجم جمعیت ساکن در این پهنه ها نیز با اختلاف چشمگیر و ابهام مفهومی همراه است. بنابراین، سیاست گذاری در این حوزه نیازمند تغییر رویکرد از تصمیم گیری مبتنی بر فرض و برآورد، به سمت حکمرانی داده محور و شواهدمحور است.

راهبرد عملیاتی و راهگشای پیشنهادی، ایجاد و استقرار پایگاه داده جامع درون سازمانی و شبکه ای از جرم، جریان مهاجرت و شاخص های عینی خدماتی در سطح خرد محله است تا مدیران و برنامه ریزان کلان بتوانند توزیع منابع، اعتبارات و امکانات را مستقیما بر اساس شدت نیاز واقعی و میدانی تنظیم کنند. چنین پایگاهی باید امکان اشتراک گذاری اطلاعات میان نهادهای ذی ربط، از جمله شهرداری، نیروی انتظامی، سازمان بهزیستی، وزارت آموزش وپرورش و مراجع مرتبط با اشتغال و مسکن را فراهم سازد و از پراکندگی داده ها، گزارش های جزیره ای و ناهماهنگی تعاریف جلوگیری کند. در این میان، تعیین واحد تحلیل در سطح محله و تعریف شاخص های مشترک، شرط نخست کارآمدی این سامانه است؛ زیرا مقایسه داده ها بدون هم سان سازی تعاریف و روش های گردآوری، نتایج گمراه کننده ای به همراه خواهد داشت.

سامانه ای هوشمند که بتواند جریان پویای مهاجرت، نرخ واقعی بیکاری ساختاری، آمار نگران کننده بازماندگی از تحصیل و داده های خرد جرایم را به صورت مستمر، برخط و محله محور پایش کند، به مدیران شهری امکان می دهد تا به جای واکنش های دیرهنگام پس از وقوع بحران، مداخله و پیشگیری را از پیش از بحرانی شدن و در نطفه آغاز نمایند. این رویکرد می تواند به تشخیص زودهنگام کانون های آسیب، شناسایی محله های نیازمند اولویت دار و سنجش اثر مداخلات انجام شده کمک کند. در عین حال، پایش مستمر تنها زمانی به بهبود واقعی می انجامد که نتایج آن به تصمیم های اجرایی و بودجه ای گره بخورد و نهادهای مسئول پاسخ گویی مشخصی در قبال شاخص های اعلام شده داشته باشند.

در همین راستا، پیشنهادهای تقنینی، کارشناسی و راهبردی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی درباره ضرورت پرهیز قاطع از به کارگیری اصطلاحات غیردقیق و مبهم در قوانین، و تدوین و تصویب یک «سند مرجع مفهومی» واحد برای بافت های ناکارآمد شهری، دقیقا چارچوب قانونی و ساختاری لازم را برای راه اندازی و تثبیت این پایگاه داده فراهم می سازد [1, 2]. بدون چنین چارچوبی، هر سامانه اطلاعاتی با مشکل عدم هم سانی تعاریف، ابهام در قلمروهای مسئولیتی و نبود مبنای قانونی برای تبادل داده مواجه خواهد شد.

با این حال، راه اندازی این پایگاه داده با الزامات و چالش های جدی همراه است. رعایت محرمانگی اطلاعات و حریم خصوصی ساکنان، به ویژه در داده های مرتبط با جرایم، وضعیت خانوادگی و مهاجرت، از الزامات بنیادین این سامانه است و باید با سازوکارهای قانونی و فنی مناسب تضمین شود. همچنین، تجمیع اطلاعات و دسترسی نهادهای متعدد به آن، در صورت نبود نظارت کافی، ممکن است به شکل گیری برچسب زنی اجتماعی نسبت به محله ها و ساکنان آن ها بینجامد و خود به عامل جدیدی برای طرد و انزوای بیشتر تبدیل شود. ازاین رو، طراحی این سامانه باید با رعایت اصل تناسب، تعریف دقیق سطوح دسترسی، تعیین مهلت نگهداری داده ها و سازوکار رسیدگی به شکایات همراه باشد.

افزون بر این، گردآوری و اعتبارسنجی داده ها باید فراتر از نظام های اداری رسمی باشد و از ظرفیت آمار محلی، نهادهای مردمی و پژوهش های مستقل نیز بهره بگیرد. بخشی از ساکنان سکونتگاه های غیررسمی، به دلایل مختلف از جمله بی اعتمادی به نهادهای رسمی یا نگرانی از پیامدهای ثبت اطلاعات، تمایل به همکاری کامل با آمارگیری های رسمی ندارند. پیوند میان داده های کمی و یافته های کیفی حاصل از مطالعه میدانی می تواند تصویری واقع گرایانه تر از شرایط محله ارائه دهد و از تفسیرهای یک سویه جلوگیری کند. بنابراین، سرمایه گذاری در تقویت اعتماد میان ساکنان و نهادهای گردآورنده داده، بخشی جدایی ناپذیر از موفقیت این راهبرد است.

۶- نتیجه گیری

به سبب تحولات شتابان جمعیتی، ورود بی وقفه و مهارگسیخته موج های متوالی مهاجرت درون کشوری و فرامرزی، تنوع متکثر و ناهمگون خرده فرهنگ ها، زبان ها و سبک های زیستی، سیالیت بالای جمعیت ساکن و تغییرات پیاپی ترکیب جمعیتی و از همه مهم تر، شکل گیری احساس پایدار و عمیق طردشدگی ساختاری، انزوای مدنی و تبعیض نهادینه شده در مقایسه با پیکره رسمی و برخوردار کلان شهر تهران، مولفه های بنیادین سرمایه اجتماعی (به ویژه اعتماد تعمیم یافته، شبکه های همیاری داوطلبانه و هنجارهای عمل متقابل) و سازوکارهای نظارت اجتماعی غیررسمی در این محلات به پایین ترین سطح تاریخی خود سقوط کرده است. تضعیف و ناکارآمدی نهادهای مدنی محلی، تشکل های خودجوش و فروپاشی شبکه های سنتی همبستگی طایفه ای و همسایگی، بستر فضایی و اجتماعی را بر اساس نظریه های جامعه شناسی انحراف و بوم شناسی جرم (به ویژه نظریه کلاسیک و معاصر بی سازمانی اجتماعی شاو و مک کی و توسعه های نوین رابرت سمپسون)، به شدت مستعد هنجارشکنی مزمن، استقرار باندهای سازمان یافته خرد و بازتولید خرده فرهنگ های بزهکارانه ساخته است؛ بستری آسیب زا که در آن، ابزارهای کنترلی و سازوکارهای رسمی پلیسی و قضایی نیز به دلیل فقدان پذیرش مشروعیت بومی، هرگز توانایی و ظرفیت لازم برای پر کردن خلا ناشی از فقدان نظارت خودجوش مردمی و انسجام درونی اجتماع محلی را نخواهند داشت.

۱. تحلیل بوم شناختی بی سازمانی اجتماعی و پیامدهای سیالیت جمعیتی

در چارچوب تحلیلی مکتب شیکاگو و الگوی نظری شاو و مک کی (Shaw & McKay)، نرخ بالای بزهکاری و انحرافات اجتماعی مستقیما ناشی از تزلزل ساختار بوم شناختی و عدم یکپارچگی کالبدی-جمعیتی محیط محله است، نه ویژگی های بیولوژیک یا روان شناختی ساکنان آن. در سکونتگاه های پیرامونی و غیررسمی تهران (نظیر حاشیه های مرتضی گرد، خلازیر، کوره پزخانه های منطقه ۱۹ و ۲۰ و سکونتگاه های متصل به اسلامشهر و شهریار)، با پدیده مخربی تحت عنوان «گردش بالای سکونتی» (High Residential Turnover) مواجه هستیم. ساکنانی که این نواحی را صرفا به عنوان یک سکوی پرتاب موقت یا سرپناهی ارزان قیمت و اضطراری برای گذران روزمرگی برمی گزینند، هیچ گونه دلبستگی عاطفی و احساس تعلق مکانی (Place Attachment) پایدار به محله پیدا نمی کنند. این گذار دائمی جمعیت و ناپایداری اقامت، مانع از تکوین «حافظه مشترک محله ای»، دوستی های ریشه دار همسایگی و سامانه های سنتی ریش سفیدی می گردد. هنگامی که خانواده ها شناخت متقابلی از همسایگان خود نداشته باشند و افق سکونت خود را بسیار کوتاه مدت تعریف کنند، انگیزه و منافع جمعی برای صیانت از امنیت کوچه، گزارش رفتارهای مجرمانه و مراقبت مشترک از کودکان و نوجوانان از بین می رود؛ پیامد ملموس این گسست، خاموشی همان «چشمان ناظر بر خیابان» (Eyes on the Street) است که جین جیکوبز آن را ستون فقرات تولید خودانگیخته امنیت و خط مقدم مهار بزه در فضاهای زیستی می داند.

۲. واگرایی فرهنگی، ناهمگونی هنجاری و بحران «کارآمدی جمعی»

علاوه بر سیالیت اقامتی، ناهمگونی شدید قومی، فرهنگی و زبانی از مهم ترین پیش ران های بی سازمانی اجتماعی در حاشیه های کلان شهر تهران به شمار می آید. تجمع گروه های متنوع مهاجر از اقوام مختلف با زمینه های ارزشی و باورهای خرده فرهنگی متفاوت، در نبود بسترها و فضاهای عمومی مشترک برای گفت وگوی بینافرهنگی، به سوءظن متقابل، بسته شدن حلقه های بسته قومی و ایجاد دیوارهای نامرئی بی اعتمادی دامن زده است. رابرت سمپسون در توسعه نظریه بی سازمانی اجتماعی، مفهوم کلیدی «کارآمدی جمعی» (Collective Efficacy) را مطرح می سازد که ترکیب پیوندیافته ای از «اعتماد متقابل میان همسایگان» و «تمایل مشترک آنان به مداخله فعال برای خیر همگانی و کنترل رفتارهای ضداجتماعی» است. در بافت های حاشیه ای تهران، به دلیل غلبه اضطراب معاش و تعارض منافع، این کارآمدی جمعی تقریبا از هم فروپاشیده است. ساکنان حتی در صورت مشاهده آشکار جرایمی چون معامله مواد مخدر، خرید و فروش اموال مسروقه، خشونت های خیابانی و تخریب زیرساخت های عمومی، از بیم انتقام باندهای خلافکار محلی یا به واسطه حس عمیق بی تفاوتی و ناامیدی («به من ارتباطی ندارد»)، از هرگونه مداخله کلامی، تذکر اجتماعی یا تماس با نهادهای انتظامی امتناع می ورزند. این بی کنشی جمعی، حاشیه ای امن و فاقد هزینه برای رشد آزادانه شبکه های خلافکار ایجاد می کند.

۳. طرد اجتماعی ساختاریافته، داغ ننگ و تخریب هویت شهروندی

احساس محرومیت نسبی و طرد اجتماعی ساختاریافته یکی از عوامل تعمیق کننده شکاف میان حاشیه نشینان و جریان اصلی جامعه است. ساکنان این سکونتگاه ها، خود را «شهروندان درجه دوم» و رهاشده از سوی دولت و مدیریت شهری تلقی می کنند که از ابتدایی ترین حقوق شهروندی نظیر معابر آسفالت، شبکه جمع آوری بهداشتی فاضلاب، حمل ونقل عمومی ایمن، مراکز تفریحی و درمانی و روشنایی کافی معابر محروم مانده اند. هم جواری این سطح حاد از نابرابری کالبدی با رفاه و ساخت وسازهای مدرن در هسته مرکزی و شمالی تهران، احساس بی عدالتی توزیعی و «خشم ساختاری مکتوم» را در ذهن ساکنان نهادینه می سازد. افزون بر این، الصاق برچسب های هویتی منفی و «داغ ننگ مکانی» از سوی رسانه ها و افکار عمومی، خودپنداره ساکنان به ویژه جوانان را تخریب می کند. هنگامی که یک جوان ساکن پهنه های حاشیه ای به دلیل آدرس محل سکونت خود در مصاحبه های استخدامی رد می شود یا از نگاه نهادهای رسمی مظنون بالقوه قلمداد می گردد، مشروعیت ساختارهای حاکم و قراردادهای اجتماعی در نظر او رنگ می بازد؛ پیامد گریزناپذیر این وضعیت، بیگانگی با نظم اجتماعی مستقر و تسهیل پیوستن به گروه های قانون گریز به عنوان مکانیزمی جایگزین برای کسب احترام و موقعیت است.

۴. زوال نهادهای واسط، فروپاشی تشکل های مدنی و بحران مشروعیت سراهای محله

یکی از بحران های حاکمیتی در حاشیه های تهران، غیبت یا خنثی بودن نهادهای مدنی مستقل و تشکل های مردم نهاد بومی است. ساختارهای رسمی ایجادشده از بالا به پایین، از جمله پایگاه ها و سراهای محله وابسته به مدیریت شهری، اغلب به دلیل ماهیت اداری، بخش نامه ای و عدم برخورداری از استقلال عمل، نتوانسته اند اعتماد توده های حاشیه نشین را به خود جلب کنند. این مجموعه ها عموما به جای تبدیل شدن به تریبونی برای بازتاب مطالبات انباشته شده ساکنان، به دفاتری کم تحرک و غیرپاسخ گو تقلیل یافته اند که با واقعیت های کف محله فرسنگ ها فاصله دارند. در غیاب سازمان های مردم نهاد معتبر، انجمن های محلی شفاف و کانون های جوانان، هیچ کانال مشروع و نهادینه شده ای برای پیگیری مطالبات زیستی، حل تعارضات خرد همسایگی و میانجی گری اجتماعی وجود ندارد. این تهی شدگی عرصه مدنی موجب شده است که خلا مدیریت اجتماعی، توسط نیروهای مخل امنیت پر شود؛ به طوری که گاهی در برخی از این محلات، افراد شرور و سرکردگان شبکه های غیررسمی قدرت، نقش «حل وفصل کننده منازعات» یا حامیان محلی را ایفا می کنند که این امر به استحکام پایگاه نفوذ خرده فرهنگ های بزهکارانه در بافت اجتماعی منجر می شود.

۵. نارسایی بنیادین کنترل های رسمی و پارادوکس مداخلات قهرآمیز پلیسی

تجربه زیسته و شواهد تجربی به روشنی اثبات می کند که نظارت انتظامی و دستگاه های کنترل رسمی، هرگز قادر به جبران غیبت کنترل های غیررسمی ناشی از سرمایه اجتماعی نیستند. الگوی مداخله رسمی در این نواحی عمدتا معطوف به «رویکرد واکنشی پس از وقوع جرم»، گشت های سواره بدون ارتباط انسانی با بافت محلی و اجرای طرح های ضربتی جمع آوری و دستگیری است. این اقدامات پلیسی سخت افزاری، به دلایل زیر نه تنها به بازدارندگی پایدار ختم نمی شود، بلکه بر عمق بحران می افزاید:

• بیگانگی نیروی کنترل کننده با بافت فرهنگی: ماموران انتظامی به دلیل عدم استقرار دائمی و عدم برخورداری از رویکرد پلیس جامعه محور شناختی از پیچیدگی های روابط خانوادگی، خرده فرهنگی و نیازهای واقعی محله ندارند و حضور آنان صرفا به عنوان یک «تهدید خارجی و قهرآمیز» از سوی اهالی تلقی می شود.
• تضعیف تمایل به همکاری اطلاعاتی: نبود اعتماد میان پلیس و شهروندان حاشیه نشین باعث شده است که ساکنان کمترین همکاری را در انتقال گزارش ها و رصد شبکه های بزهکاری داشته باشند؛ زیرا اطمینانی از محرمانگی گزارش ها و حفاظت از هویت گزارش دهندگان وجود ندارد.
• ایجاد دوقطبی «قانون/محله»: برخوردهای قهرآمیز فله ای و بدون غربالگری، پیوستگی های منفی را علیه نهادهای دولتی تقویت کرده و به بازتولید ذهنیت «ما در برابر آنها» دامن می زند. در این فضا، قانون شکنی نه یک ننگ اجتماعی، بلکه نوعی مقاومت غیررسمی تلقی می گردد.

بنابراین، پیشگیری اجتماعی از جرم در پهنه های حاشیه ای تهران تا زمانی که «سرمایه اجتماعی تخریب شده» بازسازی نشود و «کارآمدی جمعی ساکنان» فعال نگردد، عقیم خواهد ماند. کنترل رسمی پلیسی تنها زمانی ثمربخش است که در امتداد و به عنوان پشتیبان شبکه های قوی مراقبت محلی عمل کند. احیای اعتماد ساکنان از طریق خدمات رسانی بدون منت، هویت بخشی قانونی به محل سکونت، تسهیل شکل گیری سمن ها و گروه های داوطلب بومی، و استقرار دفاتر تسهیل گری اجتماعی به جای پایگاه های صرفا انتظامی، نخستین گام اجتناب ناپذیر برای بیرون کشیدن این مناطق از تله فزاینده بی سازمانی اجتماعی و پیشگیری بنیادین از بزهکاری خواهد بود.

مراجع

[1] خبرگزاری ایرنا، «۳۲ درصد مردم تهران در سکونت گاه های غیررسمی ساکن هستند؛ اظهارات حسین سپهری، رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان تهران»، کد مطلب ۸۶۱۶۲۲۹۳، ۲ خرداد ۱۴۰۵. قابل دسترس در: https://www.irna.ir/news/86162293/

[2] مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، «حاشیه نشینی (اسکان غیررسمی) در ایران: رویکردها، سیاست ها و اقدامات»، گزارش مطالعات راهبردی، شماره مسلسل ۱۸۵۴۵، تدوین مرتضی گنجی، تهران: دفتر مطالعات اجتماعی، ۱۴۰۱/۰۹/۱۳. قابل دسترس در: https://rc.majlis.ir/fa/report/show/1753875

[3] «۳۰ میلیون نفر در ایران در سکونتگاه های غیررسمی زندگی می کنند»، به نقل از روزنامه اعتماد و بر پایه داده های برنامه اسکان بشر سازمان ملل متحد (هبیتات)، ۲۰۲۴. قابل دسترس در: https://fararu.com/fa/news/1012126/

[4] بیات، بهرام، «تحلیل آسیب ها و جرایم مناطق حاشیه نشینی شهر تهران»، پایگاه اطلاعات علمی جهاد دانشگاهی (SID)، ۲۰۱۵. قابل دسترس در: https://www.sid.ir/paper/502804/en

[5] راهنمای نگارش مقالات چهارمین کنفرانس بین المللی پژوهش های کاربردی در علوم انسانی، اقتصاد، مدیریت و حسابداری؛ الگوی تنظیم عنوان، چکیده، واژه های کلیدی، بخش ها، جداول و مراجع.