نهادهای تصمیم گیر در حوزه مسکن ایران؛ چه کسی سیاست می سازد و چه کسی پاسخ گوست؟

# نهادهای تصمیم گیر در حوزه مسکن ایران؛ چه کسی سیاست می سازد و چه کسی پاسخ گوست؟

**تحلیل ساختار قدرت، مسئولیت و ناهماهنگی نهادی در سیاست گذاری مسکن**

## مقدمه: مسکن یک متولی دارد یا ده ها تصمیم گیر؟

در بررسی بحران مسکن ایران، معمولا انگشت اتهام به سمت وزارت راه و شهرسازی، بانک ها یا سازندگان گرفته می شود. اما برای شناخت دقیق مسئله، باید پرسش بنیادی تری مطرح کرد: چه نهادهایی درباره مسکن تصمیم می گیرند، اختیارات آن ها تا کجا امتداد دارد و مسئولیت نهایی نتایج سیاست ها بر عهده چه کسی است؟

واقعیت این است که وزارت راه و شهرسازی، با وجود جایگاه محوری خود، به تنهایی اختیار تعیین همه متغیرهای موثر بر مسکن را ندارد. سیاست زمین با تصمیم های شهرسازی و مالکیت دستگاه های مختلف ارتباط دارد؛ تامین مالی به نظام بانکی و سیاست های پولی وابسته است؛ مالیات ها در اختیار نظام قانون گذاری و اجرایی مالیاتی قرار دارند؛ توسعه شهری به شهرداری ها و مراجع شهرسازی وابسته است و اجرای پروژه ها نیز به زیرساخت هایی نیاز دارد که تامین آن ها میان چند دستگاه تقسیم شده است.

بنابراین، **مسکن در ایران با یک مسئله دوگانه مواجه است: تعدد نهادهای اثرگذار و دشواری هماهنگ کردن تصمیم های آن ها در قالب یک سیاست واحد.**

پژوهش بانک جهانی درباره بخش مسکن ایران، در سال ۲۰۰۴، نیز پراکندگی تصمیم گیری و مسئولیت ها را از موانع شکل گیری سیاست منسجم مسکن معرفی کرده بود. مطالعه دانشگاهی منتشرشده در سال ۲۰۲۲ درباره نظام مسکن ایران در فاصله سال های ۱۹۹۰ تا ۲۰۲۱ نیز تحول رویکردهای دولتی و بازارمحور و مشکلات توازن عرضه و تقاضا را بررسی کرده است. این منابع تاریخی و پژوهشی به تنهایی وضعیت امروز را تعیین نمی کنند، اما اهمیت بررسی ساختار نهادی را نشان می دهند.

منابع: [بانک جهانی، راهبردهای بخش مسکن ایران](https://documents1.worldbank.org/curated/en/362021468752094818/pdf/HSS0v30revised010final.pdf)؛ [مطالعه نظام مسکن ایران، ۱۹۹۰ تا ۲۰۲۱](https://doi.org/10.2478/mgrsd-2022-0014).

## ۱. مجلس شورای اسلامی؛ قانون گذاری و نظارت بر سیاست مسکن

مجلس شورای اسلامی از طریق تصویب قوانین، تعیین احکام برنامه های توسعه، تصویب بودجه و نظارت بر عملکرد دولت، بر سیاست مسکن اثر می گذارد.

قوانینی مانند قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و قانون جهش تولید مسکن، چارچوب هایی برای تامین زمین، حمایت مالی، تولید مسکن و تقسیم برخی مسئولیت های اجرایی ایجاد کرده اند. همچنین قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت، در مواد مرتبط با مسکن، تکالیفی را درباره مسکن حمایتی، نوسازی بافت های ناکارآمد و شیوه های تامین زمین پیش بینی کرده است.

کمیسیون عمران مجلس در حوزه مسکن و شهرسازی نقش تخصصی و نظارتی دارد. کمیسیون های مرتبط با برنامه و بودجه و امور اقتصادی نیز از منظر منابع مالی، بودجه و سیاست های اقتصادی در این حوزه موثرند.

اما نقش مجلس صرفا تصویب اهداف کمی نیست. مجلس باید بررسی کند که آیا تکالیف قانونی با منابع مالی، ظرفیت اجرایی، نیاز واقعی خانوارها و مسئولیت دستگاه ها تناسب دارند یا خیر.

برای نمونه، تعیین هدف تولید تعداد معینی واحد مسکونی، بدون ارزیابی قدرت خرید خانوار، هزینه زیرساخت، ظرفیت نظام بانکی و محل استقرار پروژه ها، به تنهایی تضمین کننده تحقق هدف اجتماعی مسکن نیست.

**مسئله سیاستی:** قانون گذاری باید میان هدف اعلام شده، منابع قابل دسترس، دستگاه مسئول و شاخص ارزیابی رابطه روشن برقرار کند.

## ۲. دولت و هیئت وزیران؛ مسئول هماهنگی سیاست های اجرایی

دولت مسئول اجرای قوانین، تنظیم برنامه های اجرایی، تخصیص منابع در چارچوب قوانین بودجه و هماهنگی میان وزارتخانه هاست. ازاین رو، بخش مهمی از مسئولیت هماهنگی نظام مسکن در سطح دولت قرار دارد.

با توجه به اینکه عوامل موثر بر مسکن در حوزه های مختلف توزیع شده اند، تصمیم های اجرایی باید از هماهنگی میان وزارت راه و شهرسازی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت نیرو، وزارت کشور، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت جهاد کشاورزی، بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه برخوردار باشند.

این هماهنگی باید در تصمیم های واقعی منعکس شود؛ از جمله زمان بندی تخصیص زمین، تامین زیرساخت، پرداخت تسهیلات، تامین اعتبارات حمایتی و آماده سازی خدمات عمومی.

یکی از خطرهای جدی در سیاست مسکن آن است که دولت هدفی مشترک اعلام کند، اما هر دستگاه بر اساس برنامه و محدودیت های داخلی خود عمل کند. در این حالت، وجود هدف مشترک روی کاغذ لزوما به هماهنگی در اجرا منجر نمی شود.

**مسئله سیاستی:** دولت باید مسئولیت تحقق نتیجه مشترک را بپذیرد، نه اینکه صرفا عملکرد جداگانه دستگاه ها را گزارش کند.

## ۳. شورای عالی مسکن؛ محور قانونی هماهنگی بین دستگاهی

یکی از مهم ترین نهادهای رسمی در ساختار سیاست گذاری مسکن، شورای عالی مسکن است.

ماده ۲ قانون جهش تولید مسکن مصوب سال ۱۴۰۰، این شورا را با هدف برنامه ریزی، سیاست گذاری اجرایی، نظارت و ایجاد هماهنگی بین دستگاه های اجرایی در حوزه مسکن پیش بینی کرده است. ترکیب قانونی شورا شامل رئیس جمهور به عنوان رئیس، معاون اول رئیس جمهور، وزیر راه و شهرسازی، شماری از وزیران مرتبط، رئیس کل بانک مرکزی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و یک عضو ناظر از مجلس است.

این ترکیب نشان می دهد که قانون گذار، مسئله مسکن را صرفا در حوزه مسئولیت یک وزارتخانه تعریف نکرده است؛ بلکه آن را موضوعی بین بخشی دانسته که به مشارکت دستگاه های اقتصادی، زیرساختی، اجتماعی و اجرایی نیاز دارد.

مطابق قانون، وزارت راه و شهرسازی دبیر شورا است و جلسات در غیاب رئیس شورا با ریاست معاون اول رئیس جمهور برگزار می شود. قانون همچنین برای برخی موضوعات، مانند بازنگری طرح جامع مسکن و تصویب سازوکارهای حمایتی، نقش مشخصی برای شورا در نظر گرفته است.

منبع: [متن قانون جهش تولید مسکن، به ویژه مواد ۲ و ۳](https://nezamat.ir/post-43008/).

بااین حال، وجود شورای عالی مسکن به خودی خود به معنای تحقق حکمرانی یکپارچه نیست. اثربخشی شورا به کیفیت تصمیم ها، پیگیری مصوبات، حل تعارضات بین دستگاه ها، تامین منابع و انتشار گزارش عملکرد وابسته است.

سه پرسش کلیدی درباره عملکرد چنین شورایی عبارت اند از:

- چه میزان از مصوبات در موعد مقرر اجرا شده اند؟

- در صورت اختلاف میان دستگاه ها، چه مرجعی و در چه زمانی اختلاف را تعیین تکلیف کرده است؟

- نتایج تصمیم ها برای خانوارهای هدف چگونه سنجیده شده اند؟

بدون پاسخ مستند به این پرسش ها، نمی توان درباره میزان موفقیت شورا داوری قطعی کرد.

## ۴. وزارت راه و شهرسازی؛ متولی محوری، اما نه تنها تصمیم گیر

وزارت راه و شهرسازی مهم ترین دستگاه تخصصی دولت در حوزه سیاست گذاری و اجرای برنامه های ملی مسکن است. این وزارتخانه در تدوین برنامه های مسکن، برنامه ریزی زمین و شهرسازی، اجرای برنامه های حمایتی، راهبری طرح های توسعه شهری و نظارت بر بخشی از نهادهای تخصصی این حوزه نقش دارد.

بااین حال، باید میان «متولی اصلی سیاست مسکن» و «دارنده همه اختیارات موثر بر بازار مسکن» تفاوت گذاشت.

این وزارتخانه نمی تواند به تنهایی نرخ و شرایط تمام تسهیلات بانکی را تعیین کند، همه زمین های متعلق به سایر دستگاه ها را بدون رعایت قوانین در اختیار بگیرد، مالیات ها را تغییر دهد یا بدون همکاری دستگاه های خدمات رسان، زیرساخت تمام پروژه ها را تامین کند.

از این منظر، ارزیابی عملکرد وزارتخانه باید هم مسئولیت های مستقیم آن را بررسی کند و هم کیفیت هماهنگی ای را که در محدوده اختیارات قانونی خود میان دستگاه ها ایجاد کرده است.

در ساختار داخلی وزارتخانه و نهادهای وابسته، چند مجموعه اهمیت ویژه دارند.

### ۴-۱. سازمان ملی زمین و مسکن

این سازمان از نهادهای محوری در مدیریت و تامین زمین دولتی و اجرای بخشی از برنامه های مسکن است. وظایف دقیق آن باید بر اساس اساسنامه و قوانین مرتبط بررسی شود، اما به طور کلی مدیریت اراضی در اختیار، اجرای ماموریت های محوله در حوزه زمین و مسکن و مشارکت در برنامه های حمایتی از جمله حوزه های فعالیت آن است.

نکته اساسی آن است که **تامین زمین با تامین مسکن قابل استفاده یکسان نیست.** زمین باید از نظر حقوقی، شهرسازی، زیرساخت، موقعیت مکانی و هزینه نهایی برای خانوار قابل بررسی باشد.

ارزیابی این سازمان نباید تنها بر مساحت زمین شناسایی شده یا واگذارشده استوار باشد؛ بلکه باید روشن کند چه میزان از زمین ها به مرحله آماده سازی، ساخت، تحویل و سکونت پایدار رسیده اند.

### ۴-۲. شرکت عمران شهرهای جدید

شرکت عمران شهرهای جدید در توسعه و اجرای ماموریت های مرتبط با شهرهای جدید نقش دارد. این نقش در سیاست مسکن زمانی موفق است که توسعه مسکونی با اشتغال، حمل ونقل، خدمات عمومی، زیرساخت و پیوند فضایی با شهرهای موجود هماهنگ باشد.

تولید واحدهای مسکونی در محلی که خدمات و فرصت های اقتصادی آن متناسب با جمعیت پیش بینی شده نیست، ممکن است بخشی از هزینه مسکن را به هزینه رفت وآمد و تامین خدمات منتقل کند.

بنابراین، ارزیابی عملکرد این شرکت باید کیفیت توسعه شهری و امکان شکل گیری سکونت پایدار را نیز در نظر بگیرد.

### ۴-۳. شرکت بازآفرینی شهری ایران

بازآفرینی شهری به نوسازی و بهسازی بافت های فرسوده و ناکارآمد، ارتقای محیط سکونت و بهبود شرایط زندگی در محدوده های هدف مربوط است.

این ماموریت با سیاست تولید مسکن ارتباط مستقیم دارد؛ زیرا بخشی از ظرفیت پاسخ گویی به نیاز مسکن می تواند از طریق نوسازی، استفاده بهتر از زمین و ساختمان های موجود و ارتقای بافت های ناکارآمد تامین شود.

اما بازآفرینی شهری صرفا نوسازی کالبدی نیست. مشارکت مالکان و ساکنان، تامین مالی، حفظ شبکه های اجتماعی، خدمات عمومی و جلوگیری از جابه جایی ناخواسته خانوارهای کم درآمد نیز اهمیت دارد.

## ۵. شورای عالی شهرسازی و معماری ایران؛ تصمیم گیری درباره ساختار فضایی توسعه

شورای عالی شهرسازی و معماری ایران یکی از نهادهای مهم در سیاست گذاری فضایی و تنظیم چارچوب های شهرسازی است. وظایف آن در چارچوب قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و مقررات مرتبط تعریف می شود.

این شورا در موضوعات مربوط به سیاست های کلان شهرسازی و بررسی و تصویب طرح های مشمول صلاحیت خود نقش دارد. تصمیم های مربوط به طرح های جامع، توسعه شهری و تغییرات مهم در ساختار فضایی شهرها می توانند بر ظرفیت عرضه زمین، الگوی تراکم، محل استقرار مسکن و هزینه ایجاد زیرساخت اثر بگذارند.

اهمیت این نهاد در سیاست مسکن از آنجا ناشی می شود که تصمیم درباره محل توسعه شهر، محدوده های قابل ساخت و ضوابط کالبدی، صرفا تصمیمی فنی نیست؛ بلکه بر ارزش زمین، دسترسی خانوارها به خدمات و هزینه توسعه شهری نیز اثر دارد.

بااین حال، نباید وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری را با وظایف شورای عالی مسکن یکسان دانست. اولی در حوزه شهرسازی و ساختار فضایی توسعه صلاحیت دارد؛ دومی بر سیاست گذاری اجرایی، نظارت و هماهنگی بین دستگاهی در حوزه مسکن متمرکز است.

چالش اصلی، پیوند موثر تصمیم های این دو حوزه است؛ به گونه ای که اهداف تولید مسکن با الزامات توسعه شهری، محیط زیست و خدمات عمومی تعارض پیدا نکنند.

## ۶. شهرداری ها و شوراهای اسلامی شهر؛ نقش تعیین کننده در سطح محلی

شهرداری ها و شوراهای اسلامی شهر، در حدود اختیارات قانونی خود، از طریق برنامه ریزی و مدیریت شهری، صدور پروانه، اجرای طرح های توسعه محلی، تامین خدمات و زیرساخت های شهری و تصمیم های مرتبط با عوارض و مدیریت زمین بر شرایط تولید و دسترسی به مسکن اثر می گذارند.

این نقش به ویژه در کلان شهرها اهمیت دارد؛ زیرا هزینه و امکان ساخت وساز، ظرفیت شبکه معابر، دسترسی به حمل ونقل عمومی، سرانه خدمات و نحوه توسعه محله ها، به تصمیم های محلی وابستگی جدی دارد.

در عین حال، شهرداری ها مسئول همه عوامل قیمت مسکن نیستند. تورم عمومی، هزینه تامین مالی، قیمت مصالح، سیاست های کلان زمین و شرایط اقتصاد ملی نیز بر قیمت و عرضه اثر می گذارند.

ازاین رو، نسبت دادن تمام افزایش قیمت مسکن به شهرداری ها یا انتظار حل بحران ملی مسکن از طریق تصمیم های محلی، تحلیل دقیقی نیست.

در سطح محلی، باید میان اهداف درآمدی شهرداری، نیازهای توسعه شهری و استطاعت مسکن تعادل برقرار شود. توسعه درآمد شهری از محل زمین و ساخت وساز، اگر بدون ارزیابی پیامدهای فضایی و اجتماعی انجام شود، ممکن است با هدف تامین مسکن قابل پرداخت تعارض پیدا کند.

## ۷. سازمان برنامه و بودجه؛ پیوند میان هدف و منابع واقعی

سازمان برنامه و بودجه کشور در چارچوب وظایف قانونی خود، در برنامه ریزی و تنظیم بودجه، تخصیص منابع و ارزیابی برنامه های عمومی نقش دارد.

هر سیاست مسکن، به ویژه برنامه های حمایتی، باید با منابع واقعی و پایدار پشتیبانی شود. هزینه زمین، آماده سازی، زیرساخت، یارانه سود تسهیلات، خدمات عمومی و نگهداری زیرساخت ها، همگی باید در برآورد مالی دیده شوند.

اگر هدف تولید مسکن بدون ارزیابی منابع موردنیاز تعیین شود، فاصله میان تعهدات برنامه ای و ظرفیت واقعی اجرا افزایش می یابد.

نقش سازمان برنامه و بودجه در حکمرانی مسکن باید فراتر از ثبت اعتبارات باشد. این سازمان می تواند با ارزیابی اقتصادی و مالی برنامه ها، از آغاز پروژه هایی که فاقد تامین مالی کامل یا فاقد توجیه کافی هستند جلوگیری کند و میان بودجه سالانه و اهداف میان مدت مسکن پیوند برقرار سازد.

## ۸. بانک مرکزی، شبکه بانکی و بانک مسکن؛ حلقه تامین مالی

نظام بانکی از طریق تسهیلات ساخت، خرید، سپرده گذاری و ابزارهای مالی مرتبط، بر امکان تولید و دسترسی به مسکن اثر می گذارد.

بانک مرکزی در چارچوب اختیارات قانونی خود، بر نظام پولی و اعتباری و عملکرد بانک ها نظارت دارد و در اجرای احکام قانونی مربوط به تسهیلات مسکن نقش ایفا می کند. بانک های عامل نیز مسئول ارزیابی متقاضیان، انعقاد قرارداد و پرداخت تسهیلات در چارچوب ضوابط مربوط اند. بانک مسکن نیز به عنوان بانک تخصصی این حوزه، در تامین مالی مسکن نقش مهمی دارد.

قانون جهش تولید مسکن، تکالیفی درباره سهم تسهیلات نظام بانکی برای بخش مسکن پیش بینی کرده است. اما وجود تکلیف قانونی را نباید با تحقق کامل آن یکسان دانست؛ ارزیابی دقیق به اطلاعات مستند درباره تسهیلات مصوب، پرداخت شده، مصرف شده و میزان دسترسی متقاضیان واجد شرایط نیاز دارد.

همچنین باید توجه داشت که افزایش تسهیلات لزوما به معنای افزایش استطاعت مسکن نیست. اگر مبلغ وام از رشد قیمت مسکن عقب بماند یا اقساط آن با درآمد خانوار متناسب نباشد، اثر حمایتی آن محدود خواهد بود.

بنابراین، سیاست اعتباری باید با سیاست زمین، هزینه ساخت و حمایت هدفمند از خانوارها هماهنگ شود.

## ۹. وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان امور مالیاتی؛ تنظیم گری اقتصادی بازار مسکن

مالیات ها می توانند بر رفتار مالکان، سرمایه گذاران، سازندگان و متقاضیان اثر بگذارند. از این منظر، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان امور مالیاتی در اجرای سیاست های مالیاتی مرتبط با زمین، ساختمان و معاملات مسکن نقش دارند.

بااین حال، سیاست مالیاتی تنها زمانی موثر خواهد بود که طراحی آن با اهداف مشخص، اطلاعات قابل اتکا و ظرفیت اجرایی متناسب همراه باشد.

برای مثال، سیاست های مرتبط با خانه های خالی یا معاملات املاک، به شناسایی دقیق وضعیت مالکیت و بهره برداری، کیفیت داده ها، قواعد روشن و امکان اجرای موثر وابسته اند.

همچنین باید میان مالیات با هدف تنظیم گری بازار، مالیات با هدف تامین درآمد عمومی و مالیات مرتبط با فعالیت های اقتصادی تفاوت گذاشت. آثار هر ابزار باید بر اساس هدف آن سنجیده شود.

در حکمرانی یکپارچه مسکن، سیاست مالیاتی باید در ارتباط با سیاست زمین، عرضه مسکن، حمایت از اجاره نشینان و اهداف عدالت اقتصادی طراحی شود؛ نه به عنوان اقدامی جدا از سایر سیاست ها.

## ۱۰. وزارتخانه ها و دستگاه های خدمات رسان؛ حلقه ای که نباید نادیده گرفته شود.

وزارت نیرو و دستگاه های مرتبط با آب و برق، وزارت نفت در حوزه گاز، وزارت ارتباطات در زمینه ارتباطات، وزارت کشور در هماهنگی مدیریت محلی و دستگاه های مسئول خدمات عمومی، در امکان بهره برداری از پروژه های مسکونی نقش دارند.

قانون جهش تولید مسکن نیز در مواد مختلف، تکالیفی درباره تامین زیرساخت، زمین، خدمات و هماهنگی میان دستگاه ها پیش بینی کرده است.

اهمیت این موضوع روشن است: واحدی که ساخته شده اما از زیرساخت کافی، دسترسی مناسب یا خدمات ضروری برخوردار نیست، نمی تواند صرفا به دلیل تکمیل عملیات ساختمانی، نمونه موفق سیاست مسکن تلقی شود.

در ارزیابی عملکرد دستگاه ها باید زمان بندی و مسئولیت تامین خدمات از ابتدا مشخص باشد. تاخیر در زیرساخت نباید پس از آغاز پروژه به اختلاف میان دستگاه ها تبدیل شود؛ بلکه باید پیش از آغاز، به عنوان یکی از شروط آمادگی پروژه بررسی شود.

## ۱۱. بنیاد مسکن انقلاب اسلامی؛ نقش مهم در مسکن روستایی و مناطق هدف

بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در حوزه مسکن روستایی، بهسازی و نوسازی، طرح های هادی روستایی و برخی برنامه های حمایتی مسکن نقش دارد. حدود وظایف آن باید بر اساس اساسنامه و قوانین مربوط بررسی شود.

مسکن روستایی از نظر الگوی سکونت، مالکیت زمین، پیوند مسکن و معیشت، هزینه ساخت و دسترسی به خدمات، تفاوت هایی با مسکن شهری دارد. بنابراین، سیاست های آن باید با شرایط اقتصادی، جغرافیایی و اجتماعی مناطق روستایی هماهنگ باشد.

در برنامه ریزی یکپارچه، ضروری است که میان سیاست های مسکن روستایی، اشتغال و معیشت محلی، خدمات عمومی و برنامه های توسعه منطقه ای ارتباط برقرار شود.

## ۱۲. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و نهادهای حمایتی؛ شناسایی خانوارهای هدف

سیاست مسکن حمایتی بدون شناسایی درست گروه های نیازمند، ممکن است منابع را به خانوارهایی اختصاص دهد که در مقایسه با گروه های محروم تر، نیاز کمتری دارند.

وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در حوزه اطلاعات رفاهی و سیاست های حمایتی نقش دارد. کمیته امداد امام خمینی(ره)، سازمان بهزیستی کشور و سایر نهادهای مرتبط نیز بر اساس قوانین و ماموریت های خود در شناسایی یا حمایت از گروه های خاص مشارکت می کنند.

قانون جهش تولید مسکن نیز برای هدفمندی بخشی از حمایت ها، همکاری دستگاه های مرتبط با رفاه اجتماعی و وزارت راه و شهرسازی را پیش بینی کرده است.

در این حوزه، هدفمندی نباید صرفا به رتبه بندی درآمدی محدود شود. درآمد، دارایی، ترکیب خانوار، هزینه سکونت، شرایط منطقه ای، وضعیت معلولیت و میزان دسترسی به مسکن مناسب، در چارچوب قوانین مربوط، می توانند در طراحی حمایت ها اهمیت داشته باشند.

نکته کلیدی آن است که حمایت مسکن باید متناسب با نیاز واقعی باشد. برای بعضی خانوارها، مالکیت و تسهیلات خرید مناسب است؛ برای برخی دیگر، حمایت از اجاره یا تامین مسکن اجتماعی ممکن است اثربخش تر باشد.

## ۱۳. بخش خصوصی، تعاونی ها و نهادهای عمومی غیردولتی؛ بازیگران اجرا و تامین

بخش خصوصی، تعاونی های مسکن، انبوه سازان، سرمایه گذاران، نهادهای عمومی غیردولتی و مالکان زمین، در تولید و عرضه مسکن نقش مهمی دارند.

دولت نمی تواند و نباید همه ظرفیت ساخت وساز را به تنهایی در اختیار بگیرد. اما اتکا به بازار نیز بدون سیاست گذاری مناسب، تضمین نمی کند که نیاز گروه های کم درآمد و متوسط به درستی پاسخ داده شود.

سیاست عمومی باید شرایطی فراهم کند که سرمایه گذاری و تولید، با اهداف اجتماعی مسکن هم راستا شوند؛ از جمله از طریق قواعد شفاف زمین، دسترسی به زیرساخت، تامین مالی مناسب، ثبات مقررات و حمایت های هدفمند.

در این میان، نهادهای عمومی و تعاونی ها می توانند در برخی الگوهای تامین زمین، تجمیع منابع و پاسخ گویی به نیاز گروه های مشخص نقش داشته باشند؛ مشروط بر آنکه شفافیت مالی، کیفیت اجرا و حقوق متقاضیان تضمین شود.

## ۱۴. مسئله اصلی: تعدد نهادها یا ضعف حکمرانی؟

پس از شناخت نهادهای اصلی، باید از یک نتیجه گیری ساده انگارانه پرهیز کرد: اینکه چون تعداد دستگاه های دخیل زیاد است، پس باید همه آن ها را در یک سازمان ادغام کرد.

مسکن ذاتا موضوعی چندبخشی است. وجود نهادهای متعدد در حوزه زمین، شهرسازی، مالیه، رفاه و زیرساخت ضرورت دارد؛ مسئله اصلی، نحوه تقسیم وظایف و هماهنگی میان آن هاست.

پژوهشی درباره آسیب شناسی سیاست های مسکن ایران، عواملی مانند نگاه کالایی و سوداگری، ضعف پایداری اجتماعی و کالبدی، نادیده گرفتن شرایط محیطی، رویکردهای غیرمتناسب با زمینه محلی و کنارماندن نهادهای محلی از فرایند تصمیم گیری را از مشکلات سیاست های مسکن معرفی کرده است.

منبع: [The Pathology of Housing Policies in Iran، ۲۰۱۹](https://doi.org/10.1108/IJHMA-06-2019-0066).

این یافته ها نشان می دهند که اصلاح حکمرانی باید هم ساختار نهادی و هم محتوای سیاست ها را در بر گیرد. صرف تغییر نام سازمان ها، جابه جایی وظایف یا ایجاد شوراهای جدید، بدون اصلاح فرایند تصمیم گیری، نتیجه پایداری ایجاد نمی کند.

### پنج خلا مهم در ساختار حکمرانی مسکن

**۱. فاصله میان سیاست گذار و مجری:** اهداف ملی تعیین می شوند، اما مسئولیت و منابع اجرای آن ها در سطح محلی همیشه به صورت هماهنگ تنظیم نمی شود.

**۲. ناهماهنگی میان زمین و زیرساخت:** تامین زمین ممکن است پیش از تعیین تکلیف ظرفیت خدمات عمومی انجام شود.

**۳. شکاف میان تسهیلات و استطاعت:** ابزارهای اعتباری ممکن است با درآمد و توان بازپرداخت گروه های هدف تناسب کافی نداشته باشند.

**۴. نبود ارزیابی نتیجه محور:** عملکرد دستگاه ها ممکن است با فعالیت های انجام شده سنجیده شود، نه با میزان بهبود وضعیت خانوارها.

**۵. ضعف مسئولیت پذیری مشترک:** وقتی نتیجه مطلوب حاصل نمی شود، هر دستگاه ممکن است به محدودیت های دستگاه دیگر استناد کند.

این موارد باید در ارزیابی عملکرد واقعی نهادها بررسی شوند؛ نمی توان بدون داده های اجرایی، میزان یا سهم دقیق هر یک را تعیین کرد.

## ۱۵. الگوی پیشنهادی برای اصلاح ساختار تصمیم گیری مسکن

برای اصلاح حکمرانی مسکن در ایران، پیشنهاد می شود ابتدا تقسیم مسئولیت ها و سازوکارهای هماهنگی موجود ارزیابی شوند و سپس اصلاحات ضروری در چهار سطح انجام گیرد.

### سطح اول: سیاست گذاری ملی

شورای عالی مسکن باید محور هماهنگی سیاست های اجرایی بین دستگاهی باقی بماند و ارتباط آن با برنامه ریزی ملی، بودجه، سیاست های پولی و برنامه ریزی شهری تقویت شود.

هر مصوبه مهم باید دارای مسئول اصلی، دستگاه های همکار، زمان اجرا، منبع مالی و شاخص نتیجه باشد.

### سطح دوم: مدیریت تخصصی و اجرایی

وزارت راه و شهرسازی و سازمان ها و شرکت های وابسته باید وظایف خود را در قالب یک برنامه منسجم تعریف کنند. تداخل وظایف و شکاف میان سیاست گذاری و اجرا باید شناسایی و بر اساس شواهد اصلاح شود.

این اصلاحات باید بر اساس ارزیابی کارکردها انجام شوند، نه صرفا با هدف کوچک یا بزرگ کردن ساختار اداری.

### سطح سوم: هماهنگی استانی و محلی

برنامه های مسکن در استان ها باید با ظرفیت زمین، منابع آب، زیرساخت، اشتغال و شرایط اقتصادی و اجتماعی مناطق هماهنگ باشند. شهرداری ها، استانداری ها و سایر دستگاه های محلی باید در چارچوب اختیارات قانونی خود، در طراحی و اجرای این برنامه ها مشارکت داشته باشند.

### سطح چهارم: پایش مستقل و پاسخ گویی عمومی

عملکرد نهادها باید با داده های قابل اتکا و شاخص های مشترک ارزیابی شود. گزارش ها باید نشان دهند که منابع چگونه مصرف شده اند، چه میزان از اهداف تحقق یافته و چه موانعی باقی مانده اند.

در این نظام، تعداد واحدهای ساخته شده تنها یکی از شاخص هاست. استطاعت اقتصادی، کیفیت سکونت، دسترسی به خدمات و میزان بهره مندی گروه های هدف نیز باید اندازه گیری شوند.

## نتیجه گیری: چه کسی باید پاسخ گو باشد؟

در سیاست مسکن، نمی توان همه مسئولیت ها را به وزارت راه و شهرسازی نسبت داد؛ همان طور که نمی توان مسئولیت این وزارتخانه را به دلیل تعدد دستگاه های دخیل نادیده گرفت.

مجلس قوانین و چارچوب های نظارتی را تعیین می کند؛ دولت مسئول اجرای سیاست ها و هماهنگی کلان است؛ شورای عالی مسکن وظیفه هماهنگی بین دستگاهی در چارچوب قانون را بر عهده دارد؛ وزارت راه و شهرسازی متولی محوری سیاست های تخصصی و بخشی از اجراست؛ نهادهای زمین و شهرسازی، شهرداری ها، نظام بانکی، دستگاه های مالیاتی و خدمات رسان و نهادهای حمایتی نیز هر یک در محدوده اختیارات خود بر نتیجه نهایی اثر می گذارند.

بنابراین، اصلاح نظام مسکن به یک اصل نیاز دارد: **مسئولیت هر دستگاه باید متناسب با اختیار آن روشن باشد و مسئولیت نتیجه مشترک نیز در سطح دولت قابل پیگیری بماند.**

حکمرانی یکپارچه زمانی تحقق می یابد که هیچ دستگاهی نتواند صرفا با ارائه آمار عملکرد داخلی، از پاسخ گویی درباره سهم خود در نتیجه نهایی شانه خالی کند.

معیار نهایی نیز باید روشن باشد: آیا نظام تصمیم گیری توانسته است دسترسی خانوارها به مسکن مناسب، قابل پرداخت و برخوردار از خدمات را بهبود دهد؟ اگر پاسخ به این پرسش روشن نباشد، حتی تعدد قوانین، شوراها و برنامه های مسکن نیز به تنهایی نشانه حکمرانی موفق نخواهد بود.

### منابع منتخب

- [قانون جهش تولید مسکن، مصوب ۱۴۰۰](https://nezamat.ir/post-43008/)

- [قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت](https://nezamat.ir/%D9%82%D8%A7%D9%86%D9%88%D9%86-%D8%A8%D8%B1%D9%86%D8%A7%D9%85%D9%87-%D9%87%D9%81%D8%AA%D9%85-%D9%BE%DB%8C%D8%B4%D8%B1%D9%81%D8%AA-%D8%AC%D9%85%D9%87%D9%88%D8%B1%DB%8C-%D8%A7%D8%B3%D9%84%D8%A7%D9%85/)

- [World Bank، Iran: Strategies for the Housing Sector](https://documents1.worldbank.org/curated/en/362021468752094818/pdf/HSS0v30revised010final.pdf)

- [The Iranian Housing System under the Islamic Republic Government (1990–2021)](https://doi.org/10.2478/mgrsd-2022-0014)

- [The Pathology of Housing Policies in Iran: A Criterion-Based Analysis](https://doi.org/10.1108/IJHMA-06-2019-0066)