شناسایی موانع حقوقی - اجرایی گذار از درآمدهای ناپایدار ناشی از فروش تراکم به درآمدهای پایدار در چارچوب قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها با تاکید بر الزامات اداره کل حقوقی شهرداری کلانشهر تبریز

وابستگی شهرداری ها به درآمدهای ناشی از ساخت و ساز، صدور پروانه، تراکم ساختمانی، تغییر کاربری و جرایم تخلفات ساختمانی یکی از مهم ترین چالش های نظام مالی مدیریت شهری ایران است. این درآمدها اگرچه در دوره رونق ساختمان قابلیت وصول سریع و حجیم دارند، از ثبات، پیش بینی پذیری و استمرار لازم برخوردار نیستند و در دوره رکود ساخت و ساز درآمد شهرداری را با نوسانات شدید مواجه می کنند. افزون بر ناپایداری اقتصادی، فروش تراکم مازاد بر ضوابط طرح تفصیلی یا تغییر کاربری خارج از تشریفات قانونی می تواند موجب نقض نظم شهرسازی، کاهش سرانه های خدماتی، افزایش جمعیت پذیری بدون توسعه زیرساخت، تشدید ترافیک و آلودگی، تضییع حقوق عمومی و ایجاد مسئولیت کیفری، اداری و مدنی برای مدیران و کارکنان شهرداری شود. قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوب ۱۴۰۱ با هدف کاهش وابستگی مدیریت شهری به درآمدهای ناپایدار منابع و سازوکارهای جدیدی را پیش بینی کرده است. این قانون از یک سو شهرداری ها را به استفاده از ابزارهای تامین مالی، عوارض نوسازی، سهم نقل و انتقال، املاک، درآمدهای حمل و نقل شهری، وصول مطالبات و بهای خدمات مستقیم هدایت می کند و از سوی دیگر در ماده ۱۷ فروش تراکم و تغییر کاربری بر خلاف طرح تفصیلی را بدون تصویب کمیسیون ماده ۵ ممنوع و برای متخلفان ضمانت اجرای کیفری تعیین می نماید. قانون همچنین در سیاست گذاری عوارض محلی، وضع عوارض بر بهره برداری به جای عوارض بر سرمایه گذاری، منع عوارض مضاعف، رعایت تناسب و ممنوعیت اخذ بهای خدمات صوری را مورد تاکید قرار داده است. مسئله اصلی پژوهش حاضر آن است که چرا با وجود تصویب قانون درآمد پایدار، وابستگی عملی بسیاری از شهرداری ها به درآمدهای ساختمانی و فروش تراکم همچنان ادامه دارد و چه موانع حقوقی و اجرایی گذار به درآمدهای پایدار را محدود می کند. این مقاله با روش توصیفی - تحلیلی و مطالعه، مقررات، آیین نامه ها، آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری و ساختار مالی شهرداری ها موانع مزبور را شناسایی و برای شهرداری کلانشهر تبریز یک الگوی گذار حقوقی - اجرایی ارائه می کند. یافته ها نشان می دهد که موانع اصلی عبارت اند از ابهام در تعریف عملیاتی درآمد پایدار، خلط میان تراکم مجاز و فروش تراکم مغایر طرح، محدودیت صلاحیت شوراهای اسلامی در وضع عوارض، وابستگی بودجه مناطق به درآمد صدور پروانه، ضعف بانک اطلاعات املاک، ناکارآمدی ممیزی و وصول عوارض، نبود حسابداری بهای تمام شده خدمات، پراکندگی اطلاعات میان سازمان ها، نبود بانک پروژه های سرمایه گذاری، فقدان مدل مالی قابل اتکا، تاخیر در تصویب و اجرای آیین نامه ها، ریسک ابطال تعرفه ها در دیوان عدالت اداری، عدم تفکیک درآمد از ابزار تامین مالی، ضعف شفافیت بودجه ای و مقاومت سازمانی در برابر کاهش درآمدهای سریع الوصول ساختمانی. رای شماره ۲۰۳۶۳۹۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری در سال ۱۴۰۴ درباره ابطال بخش هایی از تعرفه عوارض سال ۱۴۰۱ شهرداری تبریز نمونه مستقیمی از ریسک حقوقی اتکا به عوارض ساختمانی فاقد مبنای دقیق قانونی است. در این رای، بخشی از عوارض زیر بنای اضافی و تسری حقوق ناشی از ماده ۱۰۱ به برخی املاک خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص داده شد. این رای نشان می دهد که اصلاح ساختار درآمدی شهرداری تبریز افزون بر ضرورت اقتصادی یک ضرورت حقوقی و پیشگیرانه است. نتیجه پژوهش آن است که گذار از فروش تراکم به درآمد پایدار صرفا با حذف یک ردیف بودجه ای یا افزایش نرخ عوارض دیگر امکان پذیر نیست بلکه مستلزم یک برنامه تدریجی سه تا پنج ساله، اصلاح نظام بودجه ریزی، ایجاد بانک جامع املاک، استقرار کنترل حقوقی پیش از تصویب تعرفه، توسعه عوارض مبتنی بر بهره برداری، وصول مطالبات قانونی، بهره گیری از ظرفیت مالیات بر ارزش افزوده، عوارض نقل و انتقال، مدیریت پارکینگ و ترافیک، درآمدهای خدمات مستقیم، اجاره و بهره برداری از دارایی ها و استفاده هدفمند از مشارکت عمومی - خصوصی است. در این فرایند اداره کل حقوقی باید از جایگاه دفاع کننده پس از وقوع دعوا به نهاد طراحی کننده، کنترل کننده و تضمین کننده مشروعیت منابع درآمدی ارتقا یابد.

کلیدواژه ها:

درآمد پایدار شهرداری ، فروش تراکم ، عوارض ساختمانی ، قانون درآمد پایدار ، طرح تفصیلی ، کمیسیون ماده ۵ ، شهرداری کلانشهر تبریز ، تامین مالی شهری ، عوارض نوسازی ، مشارکت عمومی - خصوصی