تدوین سند توسعه صنعتی و تجاری با رویکرد آمایش سرزمینی

آمایش سرزمین، ارزیابی نظام مند عوامل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و… به منظور یافتن راهی برای تشویق و کمک به جامعه بهره برداران در انتخاب گزینه هایی مناسب برای افزایش و پایداری توان سرزمینی در جهت برآورد نیازهای جامعه است. از مهم ترین خصوصیات این نگاه جامع نگری، کیفیت و سازماندهی فضایی آن است. پایدارترین آرایشی که به سه مولفه مهم جمعیت-سرمایه-منابع طبیعی و محیطی یک منطقه یا سرزمین ختم می شود برنامه ی آمایش سرزمینی نامیده می شود. آمایش سندی است که برای تحقق توسعه پایدار فضایی، مجموعه اهداف، راهبردها، سیاست ها و برنامه های اجرایی بخش های دولتی و غیردولتی را در ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیست محیطی و کالبدی در برمی گیرد. این برنامه در چارچوب چشم انداز، اهداف توسعه ملی؛ با رویکردی توسعه گرا، مشارکت جو و انعطاف پذیر تهیه می شود.

مقوله آمایش سرزمینی به عنوان تلفیقی از سه علم اقتصاد، جغرافیا و جامعه شناسی و به عنوان تبیین درازمدت توسعه و پیشرفت بر اساس مراحل اساسی ذیل می باشد:
•    تدوین اصلی ترین جهت گیری های توسعه بلندمدت کشور از منظر آمایش سرزمین در فرایند نگاه از بالا به توسعه ملی و تعیین و تبیین بازتاب های سرزمینی آن .
•    تعیین امکانات، قابلیت ها، موانع و تنگناهای تعیین کننده تخصص ها و عملکردهای مناطق در یک نگاه از پایین به سطح ملی .
•    تلفیق دو فرایند نخست در برخورد با بخش های اقتصادی و ایجاد هماهنگی های بین منطقه ای و بین بخشی و بخشی - منطقه ای و تصویر بازتاب های سرزمینی مرحله توسعه یافتگی بخش های مختلف در سطح ملی
لزوم تدوین و اجرای طرح های توسعه منطقه ای در ایران
عدم توفیق برنامه ریزی توسعه منطقه ای و تقسیم کار فضایی، موجب افزایش نابرابری و فاصله در بین مناطق مختلف کشور شده است بدین ترتیب کشور دارای چهره ای دوگانه شده که بخشی از آن کمتر توسعه یافته و محروم و بخش دیگر توسعه یافته است. متاسفانه در کشور ما قطب های رشد درحال بزرگ تر شدن و عدم سرریز به مناطق دیگر هستند که این با نگاه به نقشه سطح بندی توسعه ای استان ها قابل درک هست:

برای مثال فاصله و شکاف توسعه بین استان یزد که در رتبه اول قرار دارد با استان سیستان و بلوچستان که در رتبه آخر قرار دارد بسیار زیاد است. به طورکلی استان های یزد، سمنان، مرکزی، مازندران، اصفهان و تهران به ترتیب در صدر جدول و استان های سیستان و بلوچستان، کردستان، آذربایجان غربی، خراسان شمالی، کهکیلویه و بویراحمد، لرستان و ایلام در انتهای جدول قرار دارند. حال چنانچه در نیم قرن اخیر سرمایه گذاری ها بر اساس مطالعات آمایش سرزمین انجام شده بود، علاوه بر حفظ محیط زیست، شکاف توسعه که ممکن است باعث چالش های اجتماعی، سیاسی و امنیتی شود نیز وجود نداشت و هر منطقه متناسب با پتانسیل های خود رشد می کرد. برای نمونه استان سیستان و بلوچستان که سواحل مکران را در خودش جای داده است؛ فرصت کم نظیری برای احداث صنایع می باشد همچنین سرمایه گذاری در معادن این استان می تواند، رشد و شکوفایی را برای مردم این منطقه به ارمغان آورد.

با توجه به تفاوت سطح پیشرفت استان ها و براساس اطلاعات آماری سرشماری سال ۱۳۹۵، پراکندگی جمعیت در استان های شرقی و مرکزی کشور نسبت به استان های شمال، شمال غرب و غربی بسیار کمتر است. تحلیل شاخص مذکور پدیدار می سازد که در صورت تداوم روندهای موجود می تواند بحران های جدی که تهدیدکننده بقای ملی هست را به همراه داشته باشد. به طورکلی می توان گفت جهت دستیابی به توسعه و حفظ آراستگی و توازن منطقه ای باید تبیین شود که در گام نخست استراتژی کشور برای توسعه صنعتی به چه صورت است و سپس هر منطقه باید چه اقداماتی را در مسیر تحقق استراتژی توسعه ملی انجام دهد در این مسیر برنامه های آمایش سرزمین در سطوح ملی و منطقه ای می تواند بسیار راه گشا باشد.

ضعف های اجرایی آمایش سرزمین در کشور

نگرش و ساختار تصمیم گیری دولت به برنامه های آمایش سرزمین بنا به نظر صاحب نظران و کارشناسان حوزه برنامه ریزی، یکی از مهم ترین عواملی است که موجب ازکارافتادگی برنامه های توسعه در کشور شده است همچنین طی زمان نسبتا طولانی که آمایش سرزمین در سطح سیاست گذاری کشور مطرح شده، اقدامات بایسته در زمینه ایجاد ظرفیت دانایی لازم و ضرورت های آن صورت نگرفته و این مسئله موجب شده سازوکار نهادی عینیت بخشیدن به این مقوله تبدیل به محلی برای توزیع رانت هایی نظیر مطالعات و پژوهش ها و پروژه های خاص گردند. از دیگر عوامل نارسایی طرح های آمایشی در ایران می توان دو مورد را نام برد:
•    تک ساحتی بودن نظام برنامه ریزی: به نظر می رسد مطالعات آمایش انجام شده تاکنون در کشور اغلب متکی به قوه مجریه بوده بر سایر قوا را در نظر نگرفته است.
•    بحران کاهش اعتماد به سیاست گذاری: متاسفانه تصمیمات بدون پشتوانه کارشناسی و ایجاد هزینه های جدی برای کشور و مردم موجب بروز بحران کاهش اعتماد عمومی نسبت به تصمیمات و سیاست های دولت شده است از سوی دیگر نحوه عملکرد نظام تصمیم گیری کشور به گونه ای است که نقش بسیار ناچیزی برای مشارکت مردم در نظر گرفته است.

تحلیل اسناد آمایش استانی

یکی از مهم ترین مشکلات نظام رگولاتوری کشور کم توجهی به مسائل حیاتی و اقتضائات زمان است. در ارتباط با اسناد آمایش استانی نیز می توان گفت این اسناد با کاستی ها و نواقص جدی مواجه هستند. این چالش ها، در غالب موارد زیر طبقه بندی شده اند:
1.  فراهم نبودن الزامات حداقلی تدوین سند آمایش سرزمین

مهم ترین الزامات حداقلی که قبل از تدوین سند آمایش ملی و استانی باید فراهم گردد، عبارت اند از:

وجود دولت توسعه گرا و مشخص بودن اهداف : قبل از تدوین، باید با یک منطق و هویت قابل اتکا، هدف و تصویری که برای کشور متصور هستیم ترسیم گردد. همچنین باید شناخت کافی از شرایط بین الملل نیز وجود داشته باشد در کنار این موارد وجود یک دولت توسعه گرا یعنی دولتی که دولت مردان آن به برنامه های توسعه ای در مسیر تحقق تولید مولد و فناورانه اعتقاد راسخ داشته و از نزدیک درگیر برنامه ریزی های توسعه ای هستند از الزامات برنامه ریزی اقتصادی مطلوب است.

وجود استراتژی توسعه صنعتی کارآمد: در برنامه های استراتژیک دورنمایی از وضعیت مطلوب طراحی می شود، به طوری که کلیه خط مشی های ثابتی که آغاز و انجام آن ها نیل به هدف های عالی را میسر می سازد، دربردارد. براساس تجربه تاریخی سایر کشورها، اغلب کشورهایی به توسعه دست یافته اند که از توان تولیدی بالایی برخوردارند و بنابراین می توان گفت تحول توان تولیدی (تولید فناورانه) و توسعه با یکدیگر هم بستند.
نظام آماری قابل اتکا: برای تدوین سند آمایش سرزمین، ضروری است نظام آماری پویا و گسترده ای برای کل کشور وجود داشته باشد.

ظرفیت با کفایت بدنه اجرایی کشور: براساس آموزه های نهادگرایی، مسئله اجرا نیز در فرآیند تحقق اهداف توسعه ای از اهمیت بالایی برخوردار است به عبارت دیگر، حتی اگر بهترین قاعده گذاری ها صورت گیرد، اما در سطح اجرا توانایی لازم وجود نداشته باشد، دستاوردی حاصل نخواهد شد.

با توجه به تجربه انحلال و احیای مجدد سازمان برنامه و بودجه کشور، ساختار فعلی سازمان به عنوان اصلی ترین نهاد متولی برنامه آمایش در کشور، بسیار شکننده و ناهماهنگ است و از سوی دیگر وزارت راه و شهرسازی نیز با پیگیری طرح های جامع و کالبدی، به شکلی دیگر، در حال انجام اقدامی موازی با سازمان برنامه و بودجه است این مسئله نیز می تواند در کنار توان و ظرفیت ناکافی بدنه اجرایی، موجب ایجاد ناهماهنگی و کم اثرتر شدن اقدامات انجام شده گردد.
2. عدم توافق بر روی مفاهیم کلیدی

هماهنگی و توسعه از جمله مهم ترین مفاهیم برنامه ریزی بشمار می روند که در ادامه مصادیقی در خصوص عدم توافق بر روی این مفاهیم کلیدی در برنامه های آمایش کشور، ذکر می گردد:
- فلسفه وجودی برنامه ریزی، حل وفصل بحران ناهماهنگی است بنابراین انتظار می رود در اسنادی توسعه ای نظیر سند آمایش ملی و استانی اقدام به تبیین ناهماهنگی های بحران زا در سطوح منطقه ای، بین مناطق و ملی شود حال آنکه اغلب اسناد مذکور فاقد شایستگی لازم جهت تحقق این مهم هستند.
- بررسی محتوایی اسناد آمایش در دسترس، حکایت از آن دارد که درک مشخصی از توسعه یا مفهوم برنامه ریزی منطقه ای و آمایش سرزمین وجود ندارد. به طورکلی ارزیابی می شود یک نظم فکری حاکم بر تهیه سند آمایش استانی، فاقد اسلوب روش شناختی و ذهنیت برنامه ای بوده است.
- عدم توافق بر اولویت تدوین سند ملی آمایش بر اسناد آمایش استانی موجب بروز ناهماهنگی در تدوین اسناد استانی شده است. هر استان به عنوان جزئی از کل کشور باید در راستای اهداف بلندمدت کشور پیش رود و نباید از سرنوشت مشترک و درهم تنیده استان ها و فعالیت های اقتصادی در کشور غفلت کرد بنابراین این سوال به نظر می رسد که در شرایط فقدان برنامه آمایش ملی، تهیه برنامه های آمایش استانی آیا اصولا امکان پذیر است؟
- موازی کاری در دستگاه های مختلف در تدوین اسناد توسعه و نامشخص بودن جایگاه اسناد جامع توسعه بخشی نظیر سند جامع آب، انرژی، حمل ونقل و… و طرح های جامع و کالبدی استان ها در تدوین اسناد آمایش ملی و استانی یکی دیگر از مصادیق ناهماهنگی در برنامه ریزی و تدوین اسناد آمایش محسوب می شود.
- مورد توافق نبودن کارآمدی شرح خدمات ابلاغی جهت تدوین اسناد آمایش، منجر به بروز مشکلات اساسی نظیر حجم بالای اسناد آمایش، ارائه مطالب تکراری و کاهش امکان اولویت بندی و ایجاد ارتباط مناسب مطالب ارائه شده در بخش های مطالعات پایه و برنامه ریزی راهبردی شده است.
راهبردها و پیشنهادات:
باتوجه به طرح های آمایش تدوین شده و تحلیل عملکرد آن ها در کشور، به جهت سودمندی بیشتر، راهکارهای زیر بیان می شوند:
•    برای دستیابی به تعادل های منطقه ای در شهرستان های یک استان، باید نوعی عدم تمرکز در ارائه خدمات، سرمایه گذاری های نوین و ایجاد زیرساخت ها، مورد توجه سیاست گذاران و برنامه ریزان و مدیران ارشد استان قرار گیرد.
•    برای کاهش نابرابری های منطقه ای، احداث مراکز آموزش های فنی و حرفه ای می تواند به عنوان راهکار بلندمدت، اصلاح بافت و ساختار راه های ارتباطی و تسریع و تسهیل خدمات رسانی به دهستان ها و شهرستان ها از طریق، به عنوان برنامه میان مدت و استفاده از بذرهای اصلاح شده، استفاده از ماشین آلات کشاورزی مدرن و آبیاری تحت فشار و توسعه مناطق تبدیلی به عنوان برنامه کوتاه مدت مورد توجه قرار گیرد.
•    به دلیل مهاجرت به سمت شهرهای بزرگ، معمولا روستاها و شهرهای کوچک از نیروی متخصص خالی شده اند. عمده ترین علت این مهاجرت ها اوضاع نامناسب اقتصادی، نابرابری های دستمزد در شهر و روستا، عدم برخورداری از امکانات و خدمات شهری مطلوب و بیکاری بوده است بنابراین به منظور کاهش نابرابری های منطقه ای در سطح استان، ضروری است تمهیداتی جهت بهبود شرایط در مناطق مذکور و کاهش مهاجرت های شهری، اندیشیده شود.
•    جهت دستیابی به نتیجه مطلوب و کاهش نابرابری های منطقه ای، استراتژی های اتخاذشده جهت برنامه ریزی باید با شرایط مختلف شهرستان های استان تطابق داشته باشد همچنین به منظور فراهم سازی زمینه کلی توسعه استان ضرورت دارد تا از وجود منابع متعدد طبیعی و انسانی در جای جای استان بهره برداری بهینه گردد.
•    پیشنهاد می شود در اعمال سیاست ها و برنامه های توسعه کشور، در تخصیص منابع به استان هایی که مناطق روستایی آن ها از نابرابری بیشتری رنج می برند، تلاش بیشتری شود. همچنین نظارت مناسبی بر روی تخصیص کارآمد منابع بین مناطق شهری و روستایی صورت گیرد.
•    تعدیل موانع توسعه منطقه ای در کشور مستلزم تغییر نظام و ساختار برنامه ریزی است ساختار برنامه ریزی باید به گونه ای باشد که قدرت تصمیم گیری مردم به نمایندگان را در بعد منطقه ای، به منظور تعیین سرنوشت و وضعیت حال و آینده خود ارتقا دهد.
•    ایجاد واحدهای کوچک مقیاس صنعتی با سرمایه گذاری های مستقیم و یا مشارکت بنگاه های بزرگ اقتصادی دولتی و بخش عمومی در شهرستان های کمتر توسعه یافته می تواند از شکاف نابرابری در استان ها بکاهد.
•    استقرار سرمایه مدیریتی کارآمد و اثربخش در استان های محروم به منظور بهبود مدیریت بخش عمومی و افزایش کیفیت عملکردی دستگاه های اجرایی با انتخاب مدیران اقتصادی دستگاه های اجرایی بر اساس شاخص های شایسته سالارانه موجب بهبود روند توسعه استان ها و کاهش نابرابری می گردد.
•    پیشنهاد میگردد به عنوان ماهیت اقتصادی و صنعتی طرح های آمایش، مسئولیت تدوین اسناد آمایش کشور به وزارت صمت داده شود.
به منظور کاهش نابرابری ها و بهبود وضعیت توسعه مناطق مختلف در دوران کنونی، لزوم تدوین و اجرای طرح های آمایش بیش از گذشته حائز اهمیت می باشد. طرح های آمایشی از آنجا که به عنوان ریل های حرکت کشور به سمت توسعه حساب می شوند، نیازمند تجزیه و تحلیل دقیق از سمت کارشناسان بخصوص کارشناسان اقتصادی و محیط زیست می باشند؛ مهم تر از تدوین طرح نیز لزوم اجرای آن توسط دستگاه های ذی ربط می باشد از این رو اخیرا طرح آمایش سرزمینی از سوی وزارت صمت با هدف ایجاد اشتغال و ارزش افزوده در حوزه صنعت، معدن و تجارت، آغاز شده است که در آن پروژه هایی که بیش از 60 درصد پیشرفت فیزیکی دارند، پروژه های دارای زنجیره ارزش افزوده هستند و واحدهای راکدی که توانمندی بازگشت به چرخه تولید را دارند در قالب این طرح قرار می گیرند.

---

 

انتشار: روزنامه فرهیختگان و دنیای اقتصاد