مقایسه لایحه برنامه هفتم توسعه (۱۴۰۳) و سند ملی آمایش سرزمین (۱۳۹۹) با تمرکز بر حوزه نظام سکونتگاهی (شهری و روستایی)

نظام سکونتگاهی در سند ملی آمایش

ایده محوری نظام سکونتگاهی در سند ملی آمایش، توسعه فضایی چندمرکزی-چندسطحی-چندعملکردی مبتنی بر شبکه است و غالبا به توزیع جمعیت و خدمات در سطح ملی و منطقه ای به صورت متوازن تاکید دارد.

در این مورد می توان گفت کرد که پیش فرض های سند آمایش در چند محور زیر قابل تلخیص است:

1) توسعه نظام سرمایه داری و افزایش توجه به سکونتگاه های شهری: نظام سرمایه داری و توجه بیشتر به سکونتگاه های شهری در سند به عنوان تحولات اساسی ذکر شده است.

2) عدم آمادگی برای پذیرش تغییرات در کشورهای جهان سوم، به ویژه ایران: یکی از چالش ها عدم آمادگی برای تغییرات و تحولات در سطح سکونتگاه ها در کشور را مطرح می کند.

3) تمرکز شدید در مناطق کلان شهری و اثرات منفی آن بر فضا: عوامل ایجاد عدم توازن و گسیختگی شامل تمرکز جمعیت در مناطق کلانشهری و اثرات منفی آن به عنوان یکی از مسائل مهم سند آمایش مطرح شده است.

4) چالش های متعدد و عدم توازن نظام سکونتگاهی کشور: سند بر ضرورت پژوهش و مطالعات جهت حل مسائل نظام سکونتگاهی و ایجاد تعادل فضایی تاکید دارد.

5) پیشنهاد الگوی توسعه فضایی چندمرکزی-چندسطحی-چندعملکردی مبتنی بر شبکه: سند به عنوان راهکار الگوی توسعه جدید و متنوع با تمرکز بر تعادل فضایی و ایجاد شبکه در سطح سکونتگاه ها را مطرح می کند.

برنامه هفتم و «توسعه مسکن»

از سویی ایده محوری در برنامه هفتم توسعه، تنها به بعد مسکن اشاره شده و به عبارتی با رویکرد تامین مسکن (سرپناه) و عمران و ساخت وساز تاکید دارد. شاهد این ادعا اینکه در ابتدای بخش مسکن (فصل 11 با عنوان توسعه مسکن)، با راهبری وزارت راه و شهرسازی، راهبردها و سنجه به شکل زیر تعریف شده که واضحا به جنبه های عملیاتی تولید مسکن اشاره دارد.

اهداف کمی توسعه مسکن برنامه هفتم

به علاوه اینکه بررسی مباحث اصلی این فصل که متشکل بر مسکن حمایتی، مسکن روستایی، مسکن بافت فرسوده و ناکارآمد شهری است.

_{تفاوت های رویکرد هر دو سند}

1. عدم اشاره برنامه هفتم به حفاظت، احیاء و بهره برداری خردمندانه از منابع طبیعی و محیط زیست: راهبرد دستیابی به این هدف شامل سازگاری توسعه با محیط زیست و منابع طبیعی است. به علاوه برای نیل به این هدف، سیاست هایی مانند استقرار فعالیت و جمعیت در قلمروهای مستعد توسعه اتخاذ شود.

2. عدم اشاره برنامه هفتم به سازمان فضایی شبکه ای، متعادل، منسجم، هم پیوند، تاب آور، انعطاف پذیر و غیرمتمرکز سازگار با تغییر اقلیم: در سند آمایش راهبرد دستیابی به این هدف شامل تمرکز زدایی و تغییر الگوی شبکه شهری از تک مرکزی به شبکه چندمرکزی و چندسطحی است. از سویی برای نیل به این هدف، سیاست هایی مانند استقرار خدمات سطح یک در منطقه شهری و عدم تمرکز در کلان شهر اتخاذ شود.

3. عدم اشاره برنامه هفتم به عدالت، رفاه و مشارکت اجتماعی، حفظ و تعمیق انسجام ملی، یکپارچگی سرزمین و هویت ایرانی-اسلامی: راهبرد سند آمایش برای دستیابی به این هدف شامل ارتقاء سرمایه اجتماعی و نظام حکمرانی سرزمینی عدالت محور و مردم گرا است. همچنین سیاست هایی مانند ساماندهی، توانمندسازی و جلوگیری از گسترش سکونتگاه های غیررسمی، به ویژه پیرامون کلان شهرها اتخاذ شود.

4. استفاده از ترمینولوژی «سکونتگاه» در سند آمایش و «مسکن» در برنامه هفتم نشان از تفاوت رویکردها به این موضوع است. اصلاح سکونتگاه غالبا در ادبیات علوم انسانی و جغرافیا کاربرد دارد و به تمامی سازوبرگی اشاره دارد که در مناطق مسکونی اعم از شهری و روستایی استناد دارد؛ از سویی استفاده از اصطلاح مسکن، آن هم در معنای فنی و در ادبیات مربوط به وزارت راه و شهرسازی، نشان از دیدگاه فن سالارانه و پرداختن به موضوع از منظر «توسعه تکنولوژیکی و تکنوکراتیک» در برنامه هفتم است.

5. در برنامه آمایش به نحوه بارگذاری جمعیت و الگوهای توسعه شهرها پرداخته شده و اصولا توزیع فضایی جمعیت در پهنه سرزمینی موضوعیت دارد. برخلاف برنامه هفتم که موضوع اصلی و واحد بررسی در آن مسکن (ساختمان بوده و به نحوه ساخت مسکن برای اقشار آسیب پذیر اشاره دارد.

6. در سند آمایش به انواع شهرها و کلانشهرها توجه ویژه شده برای هر نوع شهری بنا بر دسته بندی مرسم، برنامه ای در نظر گرفته است. ولی در سند آمایش تنها به کلانشهرها و سایر شهرها توجه شده است.

7. رویکرد برنامه هفتم توسعه محور و برای یک دولت توسعه گرا تدوین شده و در پی رفع تضادهای و نابرابری در دسترسی به مسکن (برای مثال تاکید بر مسکن استطاعت پذیر و روستایی) بوده است. اما در سند آمایش اصولا با توجه به علم آمایش سرزمین به نحوه توزیع جمعیت در پهنه های سرزمینی بوده است و برخلاف برنامه هفتم، سند آمایش برنامه ای برای رفع بی عدالتی در دسترسی به مسکن، به عنوان یک «کالای مصرفی» و اساسی در پیش ندارد.

8. به نظر می رسد برنامه هفتم به نحوه آمایش سرزمین و توزیع فضایی جمعیت در پهنه سرزمینی توجهی نداشته و تاکیدات سند آمایش سرزمین در توزیع فضایی در پهنه های در نظر گرفته شده (مثلا بارگذاری جمعیت در پهنه شرقی کشور)، هیچ توجه و اشاره ای ندارد.

9. در سند آمایش برخی از موضوعات همچون نظام اجاره داری که چند سالی است در تمامی محافل علمی و نشست های بررسی سیاست گذاری مسکن به عنوان یکی از راهکارهای ساماندهی بازار اجاره مسکن مطرح است، ورود نداشته، البته این موضوع در برنامه هفتم توسعه هم مورد غفلت واقع شده و تنها ساخت مسکن حمایتی موردتوجه بوده است.

برخی انتقادات رویکرد تامین مسکن در برنامه هفتم؛ موارد مغفول در سند آمایش

در این بخش انتقاداتی وارده به فصل 11 برنامه هفتم توسعه در حوزه تامین مسکن طرح شده است. به عبارتی در محورهای زیر رویکرد تامین مسکن و توسعه بخش مسکن، ناهماهنگی هایی با اسناد بالادستی و رویکرد رایج در محرومیت زدایی و توسعه پایدار وارد است.

لازم به ذکر است نکته قابل توجه اینکه این انتقادات را نمی توان متوجه برنامه آمایش سرزمین کرد؛ چراکه برنامه آمایش اساسا در پی برنامه ریزی برای نحوه عاملیت دولت و نهادهای بالادستی در احداث و ایجاد مسکن نیست. موضوع اصلی در سند آمایش سرزمین (1399) نحوه جانمایی و بارگذاری جمعیت، بدون اشاره به مشوق ها و برنامه های حمایتی دولت هاست و صرفا با طرح سیاست های کلی جانمایی جمعیت در افق 1424، پیشنهاد می دهد که توسعه نظام سکونتگاهی در پهنه سرزمینی به چه صورتی مناسب تر است.

1) عدم یکپارچگی در سیاست گذاری مسکن: در برنامه هفتم توسعه، نقدهایی به عدم تمایزگذاری و سیاست گذاری یکپارچه مسکن وجود دارد. این نقدها شامل عدم تعیین تمایزگذاری بین اهداف مسکن مالک نشینی و اجاره نشینی، از دست رفتن مسائل مرتبط با استطاعت پذیری مسکن، و عدم توجه به سیاست های ثبات بخشی به سکونت استیجاری می شود.

2) عدم توجه به مسائل اجتماعی: در فصل مسکن حمایتی، عدم توجه به مسائل اجتماعی مانند بی خانمانی و حمایت از مستاجران به عنوان گروه های آسیب دیده از بحران مسکن از جمله نقاط ضعف است.

3) تمرکز بر فروش زمین های دولتی و توسعه حریم شهرها: رویکرد اصلی بخش مسکن به نظر می رسد از محل فروش زمین های دولتی تامین مالی شود. این امر باعث ناآگاهی از منابع مالی دیگری مانند منابع مالیاتی و نقدها به عدم مشخص بودن دلیل انتخاب این راهبرد مالی شده است.

4) نقض اصول حفاظت از محیط زیست: الحاق زمین به شهرها و روستاها بدون رعایت اصول حفاظت از محیط زیست و تغییر کاربری اراضی کشاورزی، به نظر می رسد که منجر به مشکلات زیست محیطی و تخریب اراضی ملی شود.

5) عدم توجه به بحران جمعیتی: عدم توجه به بحران جمعیتی و نقض اصول ضرورت های حل بحران جمعیتی در برنامه هفتم توسعه یکی از مشکلات آن به شمار می آید.

6) عدم توجه به بافت فرسوده: برخلاف تاکید قانون جهش تولید مسکن و سیاست های کلی نظام در حوزه مسکن بر نوسازی بافت های ناکارآمد، برنامه هفتم بر حاشیه شهرها و الحاق زمین متمرکزشده است.

7) در مسکن استطاعت سیاست گذاری یکپارچه پذیر مغفول مانده است. برای مثال ساده ترین تمایز گذاری در اهداف سیاست گذاری مسکن که مبتنی بر سیاست های معطوف به نوع تامین مسکن مالک نشینی یا اجاره نشینی است در این فصل جایگاهی ندارد.

8) در این فصل استطاعت پذیری مسکن به صورت تلویحی مورداشاره قرارگرفته درحالی که این موضوع نیازمند تعریف دقیق معیارها و گروه های هدف است. در این فصل سیاست های معطوف به ثبات بخشی به سکونت استیجاری تماما مغفول مانده است. حمایت از مستاجران، به عنوان یکی از اصلی ترین گروه های آسیب دیده از بحران مسکن نیز جایی در لایحه پیشنهادی ندارد.

9) بخش مسکن حمایتی با بند سوم سیاست های کلی نظام در حوزه مسکن (ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری، ۱۳۸۹)[1] همسویی ندارد. در این بند صراحتا اعلام شده دولت موظف به برنامه ریزی جهت تامین مسکن گروه های کم درآمد و نیازمند و حمایت از ایجاد و تقویت موسسات خیریه و ابتکارهای مردمی برای تامین مسکن اقشار محروم است. کل فصل ۱۱ و به ویژه بخش مسکن حمایتی فاقد تمهید موثری برای تحقق این بند از سیاست های کلی نظام است. درواقع اقدامات پیشنهادی معطوف به خانوارهایی هستند که به نحوی ذیل نهضت ملی مسکن قرار می گیرند اما روشن است که خانوارهای کم درآمد و آسیب پذیر توان مالی شرکت در نهضت ملی مسکن را حتی با ارائه تسهیلات مالی ارزان یا کاهش سود تسهیلات اعطایی ندارند.

10) در این فصل معضل بی خانمانی کاملا مغفول مانده است. نه حمایت از خانوارهای در معرض بی خانمانی محل سیاست گذاری بوده است و نه در اولویت بودن تامین مسکن پایدار برای افراد بی خانمان.

11) در این فصل بحران جمعیتی کشور و راه حل های ضروری برای حل وفصل پایدار آنکه به طور عمده حول محور تامین مسکن فراگیر و همه شمول هستند موردتوجه قرار نگرفته است.

12)مشخص نیست که چرا محل تامین بخش اعظمی از اقدامات دولت در زمینه مسکن از محل فروش زمینه ای دولتی در نظر گرفته شده و منابع دیگر مالی ازجمله منابع مالیاتی در این فصل وجود ندارد.

13) به موضوعاتی همچون نظام اجاره داری که چند سالی است در تمامی محافل علمی و نشست های بررسی سیاست گذاری مسکن به عنوان یکی از راهکارهای ساماندهی بازار اجاره مسکن مطرح است، ورود نداشته، البته این موضوع در برنامه هفتم توسعه هم مورد غفلت واقع شده و تنها ساخت مسکن حمایتی موردتوجه بوده است.

---

 

[1] دفتر حفظ و نشر آثار آیت الله العظمی خامنه ای، ابلاغ سیاست های کلی نظام در امور «مسکن»، لینک بازنشانی: https://farsi.khamenei.ir/news-content?id=16983