بازاندیشی در جایگاه بازرس کانون وکلای دادگستری ؛ از نظارت درون هیئت مدیره ای به نظارت پاسخ گو در برابر اعضا
بازاندیشی در جایگاه بازرس کانون وکلای دادگستری ؛ از نظارت درون هیئت مدیره ای به نظارت پاسخ گو در برابر اعضا
استقلال کانون وکلای دادگستری معمولا در نسبت با قوای عمومی و ضرورت مصونیت حرفه وکالت از مداخلات ناموجه بیرونی بررسی می شود. بااین حال، استقلال نهادی بعد دیگری نیز دارد که کمتر مورد توجه قرار گرفته است: چگونگی توزیع اختیار و مسئولیت در درون کانون و امکان نظارت موثر اعضا بر مدیرانی که با رای آنان انتخاب شده اند، جایگاه بازرس کانون در نقطه تلاقی این دو مسئله قرار دارد؛ زیرا از یک سو بخشی از ساختار مدیریت داخلی است و از سوی دیگر، عنوان و کارکرد نظارتی او این انتظار را ایجاد می کند که بتواند عملکرد همان ساختار را با استقلال رای ارزیابی کند.
ماده ۲۹ آیین نامه اجرایی لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب ۱۴۰۰ مقرر می کند که هیئت مدیره از میان اعضای خود، برای مدت یک سال، اعضای هیئت مدیره از جمله بازرس یا بازرسان را با رای مخفی انتخاب کند. بر اساس این ماده، در کانون مرکز دو بازرس و در سایر کانون ها یک بازرس انتخاب می شود. ماده ۳۰ نیز ترتیب انتخاب اعضای هیئت مدیره را مشخص می کند. این شیوه انتخاب، پرسشی فراتر از ترکیب هیئت مدیره ایجاد می کند: هنگامی که بازرس، خود عضو رکن مدیریتی تحت نظارت است و سمت نظارتی خویش را نیز از رای همان رکن به دست می آورد، چه تضمینی وجود دارد که نظارت او در موارد اختلاف با اکثریت هیئت مدیره، بدون تاثیرپذیری از مناسبات مدیریتی اعمال شود؟
پاسخ به این پرسش را نباید در نفی اعتبار نظارت داخلی جست وجو کرد. عضویت بازرس در هیئت مدیره، به تنهایی دلیل فقدان بی طرفی یا وجود تعارض منافع بالفعل نیست. حتی آشنایی با فرایندهای تصمیم گیری و دسترسی نزدیک به اطلاعات می تواند نظارت داخلی را تسهیل کند. مسئله زمانی پدید می آید که شخص ناظر ناگزیر به ارزیابی تصمیماتی باشد که خود در اتخاذ یا اجرای آنها مشارکت داشته است؛ به ویژه اگر موضوع بررسی، عملکرد رئیس کانون، تصمیمات مالی هیئت مدیره یا مسئولیت جمعی مدیران باشد.
در چنین وضعیتی باید میان دو مفهوم تمایز گذاشت : تعارض منافع شخصی و تعارض نقش سازمانی. تعارض منافع شخصی ممکن است از وجود منفعت خصوصی در نتیجه نظارت ناشی شود؛ اما تعارض نقش هنگامی شکل می گیرد که وظیفه نظارت با مسئولیت مدیریتی همان شخص در یک تصمیم مشخص تلاقی کند. حتی بدون اثبات منفعت شخصی، این هم پوشانی می تواند استقلال ارزیابی را با دشواری مواجه سازد. از همین منظر، مسئله بازرس کانون صرفا نحوه انتخاب او نیست، بلکه مجموعه شرایطی است که استقلال کارکردی نظارت را تضمین می کند.
استقلال بازرس؛ فراتر از شیوه انتخاب
استقلال نظارتی را نمی توان تنها بر اساس اینکه بازرس توسط چه مرجعی انتخاب می شود سنجید. ممکن است بازرس مستقیما از سوی اعضا انتخاب شود، اما اختیار دسترسی به اسناد مالی، مطالبه توضیح یا انتشار گزارش مستقل نداشته باشد در مقابل، بازرس منتخب هیئت مدیره، ممکن است به پشتوانه تضمین های قانونی کافی، وظایف خود را بدون مداخله مدیران انجام دهد. بنابراین، استقلال بازرس دست کم به چهار مولفه وابسته است: دسترسی موثر به اطلاعات، آزادی در تنظیم و ارائه گزارش، مصونیت نسبی از اقدامات تلافی جویانه به سبب انجام وظیفه قانونی و وجود مرجعی برای پیگیری یافته های نظارتی.
در ساختار فعلی کانون های ایران، بررسی این مولفه ها باید با توجه به مواد ۲۹ تا ۳۱ آیین نامه اجرایی صورت گیرد. ماده ۳۱، مسئولیت انجام امور اداری، مالی و حقوقی کانون را در زمره وظایف رئیس قرار داده و تبصره نخست آن نیز حدود اختیارات مالی رئیس، نقش هیئت مدیره در تصویب معاملات و انتشار گزارش سالانه درآمد و هزینه ها را تنظیم کرده است. تبصره دوم همین ماده، تقسیم کار میان اعضای هیئت رئیسه را به آیین نامه داخلی کانون واگذار می کند. اهمیت تبصره اخیر در آن است که برای شناخت حدود وظایف عملی بازرس، مراجعه به ماده ۲۹ کافی نیست. باید روشن شود آیین نامه داخلی هر کانون چه اختیاراتی برای بازرس مقرر کرده و آیا سازوکار مستقلی برای دسترسی او به اطلاعات، گزارش تخلف یا پیگیری ایرادات مالی وجود دارد در نتیجه، از ماده ۲۹ به تنهایی نمی توان فقدان همه تضمین های استقلال بازرس را نتیجه گرفت. آنچه قابل انتقاد است، خطر ناشی از تمرکز نقش مدیریتی و نظارتی و ضرورت ارزیابی کفایت تضمین هایی است که باید این خطر را مهار کنند.
بازرس در برابر چه کسی پاسخ گوست؟
پرسش بنیادین دیگر، تعیین مخاطب پاسخ گویی بازرس است. آیا گزارش بازرس باید صرفا در اختیار هیئت مدیره قرار گیرد یا اعضای کانون نیز باید بتوانند از یافته های نظارتی او آگاه شوند؟ در الگوی نخست، بازرس عمدتا در خدمت کنترل داخلی مدیریت قرار می گیرد. چنین نظارتی ممکن است برای شناسایی اشتباهات اداری و مالی مفید باشد، اما اگر گزارش های آن منحصرا در اختیار مدیران باقی بماند، اعضا الزاما امکان ارزیابی مستقل عملکرد مدیریت را نخواهند داشت. در الگوی دوم، بازرس علاوه بر ایفای وظایف قانونی در ساختار کانون، یکی از مجاری تحقق حق اعضا بر آگاهی و پاسخ خواهی محسوب می شود. این جایگاه به معنای تابعیت بازرس از خواسته های فردی اعضا نیست؛ بلکه اقتضا می کند نتایج نظارت، در حدود قانون و با رعایت محرمانگی اطلاعات، به مرجع جمعی صلاحیت دار گزارش شود.
این تمایز، مبنای نظری " دموکراتیزاسیون حقوق نظارتی اعضا " که عنوان یکی از مقالات علمی نویسنده است را روشن می کند. در این برداشت، عضویت حرفه ای صرفا منشا حق شرکت در انتخابات نیست؛ بلکه می تواند مبنای پیش بینی حقوقی برای دسترسی به اطلاعات مربوط به اداره منابع مشترک، مطالبه توضیح و درخواست بررسی مستقل نیز باشد. البته حق اعضا بر آگاهی، نامحدود نیست. گزارش های نظارتی ممکن است حاوی اطلاعات شخصی، اسرار حرفه ای، اسناد محرمانه یا مطالب مرتبط با رسیدگی های انتظامی باشد از این رو، پاسخ گویی بازرس باید با قواعد محرمانگی، حقوق اشخاص و استقلال مراجع رسیدگی سازگار باشدقصود از پاسخ گویی به اعضا، تبدیل بازرس به نماینده مطالبات فردی یا جناحی نیست؛ بلکه ایجاد رابطه ای نهادی است که در آن بازرس بتواند یافته های خود را به صورت مستدل و مستقل در اختیار مرجع صلاحیت دار قرار دهد و درباره نحوه انجام وظایف نظارتی خویش نیز توضیح دهد.
چرا تغییر مرجع انتخاب بازرس به تنهایی کافی نیست؟
ممکن است در نخستین نگاه، انتخاب مستقیم بازرس توسط هیئت عمومی وکلای کانون راه حلی برای رفع وابستگی او به هیئت مدیره به نظر برسد. چنین تغییری می تواند منشا مشروعیت انتخاباتی بازرس را از مدیران اجرایی جدا کند، اما لزوما استقلال عملی او را تضمین نخواهد کرد. اگر بازرس منتخب اعضا نتواند به اسناد مالی دسترسی داشته باشد، از حق درخواست توضیح برخوردار نباشد یا گزارش او بدون الزام به بررسی باقی بماند، تغییر شیوه انتخاب تاثیر محدودی بر کیفیت نظارت خواهد داشت. افزون بر این، انتخاب مستقیم بازرس ممکن است رقابت های انتخاباتی را به حوزه نظارت منتقل کند. در این صورت، خطر آن وجود دارد که بازرس به جای ارزیابی حقوقی و مالی تصمیمات، تحت فشار گروه هایی قرار گیرد که از انتخاب او حمایت کرده اند. ازاین رو، استقلال بازرس باید بر پایه صلاحیت های قانونی، معیارهای حرفه ای و تضمین های نهادی استوار شود، نه صرفا شیوه انتخاب. در طراحی اصلاحی می توان میان دو سطح نظارت تفکیک کرد: نظارت داخلی مستمر که در ساختار هیئت مدیره انجام می شود و نظارت مستقل مالی و عملکردی که در برابر مجمع عمومی یا مرجع منتخب اعضا پاسخ گوست. این تفکیک می تواند از تمرکز وظایف ناسازگار در یک سمت جلوگیری کند، مشروط بر آنکه حدود اختیارات هر نهاد روشن باشد و نظارت های موازی به تداخل صلاحیت ها منجر نشوند.
بازطراحی جایگاه بازرس و ضمانت اجراهای آن
اصلاح مطلوب ماده ۲۹ و مقررات مرتبط باید با تعریف دقیق وظایف نظارتی آغاز شود. بازرس باید بتواند در حدود صلاحیت قانونی، اسناد مربوط به درآمد و هزینه ها، قراردادهای مالی و مصوبات قابل بررسی را مطالبه کند و درباره موارد ابهام از مسئولان مربوط توضیح بخواهد. همچنین لازم است برای مواردی که بازرس خود در اتخاذ تصمیم مورد بررسی مشارکت داشته است، سازوکار اعلام تعارض نقش و ارجاع بررسی به مرجعی مستقل پیش بینی شود. در چنین مواردی، صرف خودداری بازرس از رای دادن درباره گزارش نهایی ممکن است کافی نباشد؛ زیرا مشکل اصلی به استقلال فرایند بررسی نیز مربوط می شود. از سوی دیگر، گزارش نظارتی باید واجد آثار حقوقی مشخص باشد اگر بازرس ایرادی در عملکرد مالی شناسایی کند، هیئت مدیره باید در مهلت مقرر پاسخ مستدل ارائه دهد. در صورت استمرار اختلاف یا وجود قرائن جدی تخلف، موضوع باید از طریق سازوکار قانونی به مرجع صالح ارجاع شود. با این حال، نباید هر اختلاف حسابداری یا تصمیم مدیریتی نامطلوب را تخلف انتظامی تلقی کرد. تشخیص تخلف مستلزم احراز شرایط قانونی آن در مرجع صالح است و گزارش بازرس، هرچند ممکن است واجد ارزش اثباتی باشد، جایگزین رسیدگی قانونی نمی شود. برای جلوگیری از بی اثر شدن نظارت، می توان ضمانت اجراهایی متناسب با نوع رفتار پیش بینی کرد؛ از جمله الزام به ارائه اسناد، تکلیف به پاسخ گویی مستدل، امکان درخواست حسابرسی مستقل و رسیدگی به ممانعت غیرموجه از انجام وظایف نظارتی . این اختیارات و ضمانت اجراها، در حدی که در مقررات موجود تصریح نشده اند، پیشنهاد اصلاحی محسوب می شوند و نباید به عنوان صلاحیت های فعلی بازرس معرفی شوند. همچنین تغییر مرجع انتخاب بازرس یا تاسیس رکن نظارتی مستقل باید با توجه به حدود اختیار مقرره گذار و ساختار قانونی ارکان کانون بررسی شود. اصلاح آیین نامه نمی تواند بدون مجوز قانونی، صلاحیت هایی مغایر با احکام بالادستی ایجاد کند در صورت لزوم، اصلاح قانون باید بر تغییر صرفا آیین نامه ای مقدم باشد.
سخن پایانی
مسئله جایگاه بازرس در کانون وکلای دادگستری را نمی توان به این پرسش محدود کرد که چه کسی او را انتخاب می کند. پرسش مهم تر آن است که بازرس چه موضوعاتی را بررسی می کند، به چه اطلاعاتی دسترسی دارد، یافته های خود را به چه مرجعی گزارش می دهد و در صورت بی اعتنایی مدیران به گزارش او، چه سازوکاری برای پیگیری وجود دارد. ماده ۲۹ آیین نامه اجرایی ۱۴۰۰، بازرس را در ساختار هیئت رئیسه و از میان اعضای هیئت مدیره قرار داده است. این انتخاب سازمانی لزوما به معنای ناکارآمدی نظارت نیست، اما ضرورت پیش بینی تضمین های استقلال کارکردی را افزایش می دهد؛ به ویژه در مواردی که موضوع نظارت، تصمیمات مشترک یا عملکرد همان رکن انتخاب کننده باشد.
بازاندیشی در این ساختار باید با پرهیز از دو افراط همراه باشد: از یک سو، نباید نظارت داخلی را صرفا به دلیل وابستگی سازمانی بی اعتبار دانست؛ از سوی دیگر، نباید وجود عنوان بازرس را برای اثبات تحقق نظارت مستقل و موثر کافی تلقی کرد. در چارچوب دموکراتیزاسیون حقوق نظارتی اعضا، می توان جایگاه بازرس را به گونه ای بازطراحی کرد که میان استقلال کارکردی، پاسخ گویی نهادی و حق اعضا بر آگاهی و ارزیابی عملکرد مدیران ارتباط برقرار شود. چنین اصلاحی باید به جای تمرکز انحصاری بر شیوه انتخاب، به صلاحیت های نظارتی، تعارض نقش، استقلال گزارش دهی و ضمانت اجراهای قانونی توجه کند.
بازرس زمانی می تواند نقشی موثر در حکمرانی پاسخ گوی کانون داشته باشد که نظارت او به اراده مدیریتی موضوع نظارت وابسته نماند و یافته هایش در یک فرایند قانونی، قابل بررسی و پیگیری باشد.