سینا رستم آبادی
دانشجوی دکتری تخصصی، گروه مکانیک سنگ، دانشکده مهندسی معدن و مواد، دانشگاه تربیت مدرس شرکت مهندسین مشاور رهسازطرح
2 یادداشت منتشر شدهدرس آموخته های بین المللی برای برنامه ریزی و طراحی پایانه های مرزی کارآمد
سینا رستم آبادی، صادق طریق ازلی، محسن رضایی
(شرکت مهندسین مشاور رهسازطرح)
-----------------------------------------------------
چکیده
پایانه های مرزی از مهم ترین گره های شبکه حمل ونقل و تجارت بین المللی هستند و عملکرد آنها تنها تابع ظرفیت کالبدی یا تعداد خطوط کنترل نیست. تجربه های بین المللی نشان می دهد که کارایی یک پایانه مرزی حاصل تعامل میان طراحی فیزیکی، مدیریت جریان ترافیک، شیوه انجام کنترل ها، مدیریت ریسک، فناوری اطلاعات و میزان هماهنگی دستگاه های مسئول است. مفهوم «مدیریت هماهنگ مرز» بر همین اساس، عملکرد مرز را فراتر از فعالیت مستقل گمرک یا پلیس مرزی تعریف می کند و بر هماهنگی سازمانی و اطلاعاتی تاکید دارد. بررسی راهنماها و مطالعات سازمان جهانی گمرک، بانک جهانی، OSCE/UNECE و سایر اسناد بین المللی نشان می دهد که ظرفیت سنجی مبتنی بر تقاضا، تفکیک جریان های مختلف، خروج کنترل های زمان بر از خطوط اصلی، ایجاد مسیرهای عبور سریع، پیش بینی توسعه آتی، هماهنگی با پایانه کشور همسایه و یکپارچه سازی زیرساخت های فیزیکی و اطلاعاتی از مهم ترین اصول طراحی پایانه های مرزی هستند. مقاله حاضر این درس آموخته ها را با رویکردی کاربردی برای استفاده در مطالعات و طراحی پایانه های مرزی جمع بندی می کند.
واژگان کلیدی: پایانه مرزی، مدیریت هماهنگ مرز، طراحی پایانه، تسهیل تجارت، مدیریت ترافیک، بازرسی مرزی، مدیریت ریسک.
۱. مقدمه
مرز زمینی در نگاه سنتی عمدتا محل کنترل ورود و خروج اشخاص، وسایل نقلیه و کالا تلقی می شد؛ بااین حال افزایش تجارت بین المللی، حجم حمل ونقل جاده ای و الزامات امنیتی سبب شده است که پایانه های مرزی به سامانه هایی پیچیده و چندسازمانی تبدیل شوند. در یک پایانه، گمرک، پلیس یا مرزبانی، مهاجرت، دستگاه های بهداشتی و قرنطینه ای و سایر نهادهای کنترلی ممکن است به طور هم زمان در فرایند عبور نقش داشته باشند. ازاین رو، ناکارآمدی هر یک از این اجزا می تواند عملکرد کل زنجیره عبور را تحت تاثیر قرار دهد [3]. بانک جهانی نیز تاکید می کند که تمرکز صرف بر اصلاح گمرک کافی نیست و عملکرد مرز باید با یک رویکرد جامع و «کل دولت» مورد توجه قرار گیرد [3].
در همین چارچوب، سازمان جهانی گمرک مفهوم مدیریت هماهنگ مرز یا Coordinated Border Management (CBM) را به عنوان همکاری هماهنگ دستگاه های کنترل مرزی در سطوح داخلی و بین المللی، با هدف افزایش کارایی جریان تجارت و سفر و در عین حال حفظ الزامات کنترلی، مطرح کرده است [1]. این رویکرد یک الگوی سازمانی واحد را تجویز نمی کند، بلکه بر شناخت محیط ریسک، کاهش موازی کاری و استفاده از ظرفیت های مشترک دستگاه ها تاکید دارد [1،2].
۲. نخستین درس: پایانه مرزی باید به عنوان یک «سامانه» طراحی شود
یکی از مهم ترین درس های تجربه بین المللی آن است که مسئله طراحی پایانه مرزی را نمی توان صرفا به جانمایی ساختمان ها، گیت ها و پارکینگ تقلیل داد. WCO دو جریان اصلی در مدیریت هماهنگ مرز را جریان فیزیکی کالا و اشخاص و جریان اطلاعات می داند؛ تصمیمات کنترلی درباره جریان فیزیکی وابسته به کیفیت و دسترسی به اطلاعات هستند [2]. همچنین هماهنگی رسمی میان سازمان ها می تواند از سطح تبادل اطلاعات به استفاده مشترک از منابع، اجرای فعالیت مشترک و در نهایت مسئولیت مشترک ارتقا یابد [2].
در نتیجه، پیش از طراحی کالبدی باید فرایند عبور یک کامیون، خودروی سواری، اتوبوس یا عابر از لحظه ورود به محدوده پایانه تا خروج از آن مشخص شود. هر توقف، کنترل، تبادل سند و تصمیم سازمانی باید در این زنجیره شناخته شود و سپس شبکه حرکتی و ساختمان ها بر مبنای آن شکل گیرند. طراحی ساختمان بدون تحلیل فرایند، خطر ایجاد مساحت های غیرضروری در یک بخش و گلوگاه در بخش دیگر را افزایش می دهد [2،3].
شکل ۱- طیف تکامل همکاری میان دستگاه های مرزی از عملکرد مستقل و تبادل اطلاعات تا هماهنگی و مسئولیت مشترک [2].
۳. ظرفیت، ترافیک و قابلیت توسعه؛ طراحی نباید بر اساس حدس انجام شود
راهنمای OSCE/UNECE تاکید می کند که تعیین فضای لازم برای جریان ترافیک و تعداد خطوط کنترل اولیه باید بر اساس حجم واقعی تردد، نوسانات زمانی و پیش بینی ترافیک آینده انجام شود. همچنین در طرح سایت باید از ابتدا زمین و فضای کافی برای توسعه های آینده پیش بینی شود [4].
این اصل از اهمیت زیادی برخوردار است؛ زیرا افزایش تعداد خطوط بدون شناخت ظرفیت واقعی هر مرحله الزاما به افزایش ظرفیت کل پایانه منجر نمی شود. برای نمونه، اگر ظرفیت گیت ورودی افزایش یابد ولی ظرفیت بازرسی ثانویه، باسکول یا پردازش اسناد ثابت بماند، گلوگاه صرفا به نقطه دیگری منتقل می شود. بنابراین طراحی پایانه باید بر پایه تحلیل هم زمان نرخ ورود، زمان خدمت، طول صف، درصد ارجاع به کنترل ثانویه و ترکیب وسایل نقلیه انجام گیرد [4].
به همین دلیل، یک طرح جامع مناسب باید علاوه بر شرایط متوسط، ساعات اوج، تغییرات فصلی و سناریوهای رشد آینده را نیز پوشش دهد. زمین توسعه آتی نیز باید در امتداد منطقی خطوط و تاسیسات اصلی حفظ شود تا افزایش ظرفیت مستلزم بازطراحی کامل پایانه نباشد [4].
۴. تفکیک جریان ها؛ یکی از بنیادی ترین اصول طراحی
یکی از روشن ترین توصیه های اسناد بین المللی، جداسازی جریان های مختلف است. جریان ورود و خروج، خودروهای باری و غیرتجاری، اتوبوس ها و عابران پیاده نباید بدون ضرورت با یکدیگر تداخل داشته باشند [4،5]. کنوانسیون UNECE نیز هماهنگی کنترل ها و همکاری کشورهای مجاور را از اصول تسهیل عبور کالا می داند و بر ایجاد کنترل مشترک و هماهنگی عملکرد خدمات مرزی تاکید دارد [5].
تفکیک جریان ها صرفا موضوع ایمنی نیست؛ بلکه یک ابزار افزایش ظرفیت نیز محسوب می شود. برای مثال، خودروهای کم ریسک یا دارای اسناد از پیش اعلام شده می توانند از مسیرهای سریع استفاده کنند، در حالی که خودروهای نیازمند کنترل بیشتر باید بدون مسدودکردن جریان اصلی به بخش بازرسی ثانویه منتقل شوند [4].
۵. کنترل اولیه نباید به محل انجام همه کنترل ها تبدیل شود
طرح خطی سنتی که در آن تمام وسایل نقلیه پشت سر یکدیگر قرار می گیرند، در برابر تاخیر بسیار آسیب پذیر است. اگر یک خودرو به بررسی طولانی تر نیاز داشته باشد، خودروهای پشت سر آن نیز متوقف می شوند. راهنمای OSCE/UNECE برای کاهش این مشکل، استفاده از چند خط کنترل اولیه، مسیرهای عبوری مستقل و جایگاه های انتظار یا بازرسی زاویه دار موسوم به Herringbone را پیشنهاد می کند [4].
در این آرایش، خودرو نیازمند بررسی بیشتر از جریان اصلی خارج می شود و سایر وسایل نقلیه می توانند حرکت خود را ادامه دهند. همچنین باید امکان هدایت مستقیم خودروهای انتخاب شده به محل امن بازرسی ثانویه فراهم باشد [4].
این موضوع یک اصل طراحی مهم را آشکار می کند: فرایندهای دارای زمان خدمت زیاد یا عدم قطعیت بالا باید تا حد امکان از جریان اصلی جدا شوند. بنابراین محل X-ray، بازرسی فیزیکی، بررسی تخصصی یا توقف های طولانی نباید به گونه ای باشد که عملکرد کل محور عبور به کندترین وسیله نقلیه وابسته شود [4].
شکل ۲- آرایش چندخطی کنترل اولیه همراه با مسیر سریع و جایگاه های مورب برای خروج وسایل نقلیه نیازمند بررسی بیشتر از جریان اصلی [4].
۶. پارکینگ و مدیریت صف؛ بخشی از فرایند پردازش مرزی
پارکینگ در پایانه مرزی نباید صرفا به عنوان فضای باقیمانده برای توقف وسایل نقلیه تلقی شود، بلکه بخشی از سامانه مدیریت جریان و ظرفیت پایانه است. ماهیت توقف خودروها در مراحل مختلف فرایند یکسان نیست؛ بخشی از وسایل نقلیه پیش از ورود به کنترل نیازمند فضای انتظار هستند، برخی برای انجام کنترل های تکمیلی یا رفع نواقص اسنادی متوقف می شوند و گروه دیگری ممکن است پس از کنترل تا تکمیل فرایندهای جانبی در پایانه باقی بمانند. ازاین رو، تفکیک عملکردی فضاهای انتظار و جلوگیری از اختلاط آنها با خطوط اصلی عبور از الزامات مهم طراحی است [4،5].
راهنمای OSCE/UNECE تاکید می کند که پارکینگ وسایل نقلیه نباید موجب اختلال در کارایی پایانه شود و فضای مورد نیاز برای توقف ایمن وسایل نقلیه تحت کنترل باید بر اساس نیاز واقعی محاسبه و از سایر جریان ها تفکیک شود [4]. همچنین در طرح های پایانه های کم تردد نیز توصیه شده است که توقف های عمومی و بلندمدت از محدوده اصلی کنترل مرزی دور نگه داشته شوند تا محوطه عملیاتی پایانه به محل انتظار طولانی مدت تبدیل نشود [4].
از منظر مهندسی، ظرفیت فضای انتظار باید تابعی از حجم ورود وسایل نقلیه، زمان پردازش، تغییرات پیک و احتمال ارجاع به کنترل ثانویه باشد. بنابراین طراحی پارکینگ و مدیریت صف باید همزمان با ظرفیت سنجی خطوط کنترل انجام شود و نه پس از تثبیت طرح کالبدی.
7. طراحی باید مبتنی بر مدیریت ریسک باشد، نه کنترل یکسان همه وسایل نقلیه
یک پایانه کارآمد نمی تواند همه وسایل نقلیه و محموله ها را با یک شدت کنترل کند. مدیریت ریسک امکان می دهد منابع انسانی و تجهیزات بازرسی بر موارد پرخطر متمرکز شوند و جریان کم ریسک با مداخله کمتر عبور کند [1،4]. WCO نیز کاهش مداخلات غیرضروری و هدفمندکردن بررسی ها را از پیامدهای مدیریت هماهنگ مرز می داند [1].
این موضوع مستقیما بر طراحی اثر می گذارد. پایانه باید حداقل دو سطح عملکردی داشته باشد: کنترل اولیه برای اکثریت جریان و کنترل ثانویه برای موارد منتخب. فضاهای کنترل ثانویه باید از بخش عمومی جدا و از نظر امنیتی قابل کنترل باشند [4]. راهنمای OSCE/UNECE نیز بر جداسازی مناطق نگهداری خودروها یا افراد دارای هشدار از سایر بخش های پایانه تاکید دارد.
انتخاب تجهیزات کنترلی نیز باید از همین منطق پیروی کند. نوع و ظرفیت تجهیزاتی مانند سامانه های بازرسی غیرمخرب، باسکول، پلاک خوان، تجهیزات تشخیص مواد و سامانه های پایش تصویری باید متناسب با نوع ترافیک، الگوی ریسک و حجم عملیات تعیین شود و نه بر اساس یک فهرست ثابت از تجهیزات [4]. افزون بر این، جانمایی تجهیز به اندازه انتخاب آن اهمیت دارد؛ زیرا تجهیزی با زمان پردازش بالا، در صورت قرارگیری مستقیم در مسیر عبور و نبود خط کنارگذر، می تواند خود به گلوگاه عملیاتی تبدیل شود. ازاین رو، تجهیزات زمان بر باید تا حد امکان در شاخه ای مستقل از جریان اصلی مستقر شوند و امکان بازگشت کنترل شده وسیله نقلیه به مسیر خروج پس از انجام کنترل فراهم باشد [4].
8. هماهنگی دو سوی مرز بخشی از ظرفیت طراحی است
حتی یک پایانه با طراحی مناسب نیز زمانی کارآمد نخواهد بود که ظرفیت پردازش طرف مقابل مرز به مراتب کمتر باشد. به بیان دیگر، ظرفیت واقعی یک گذرگاه بین المللی تابع عملکرد کل سامانه دو سوی مرز است، نه صرفا زیرساخت یک کشور [4،5].
کنوانسیون UNECE کشورهای دارای مرز مشترک را به همکاری برای کنترل کالا و اسناد، فراهم کردن امکانات مشترک و هماهنگی ساعات کاری و خدمات فعال در پایانه ها ترغیب می کند [5]. همچنین موافقت نامه CAREC، زیرساخت و تاسیسات مرزی را در کنار گمرک، حرکت کالا و اشخاص و سایر اقدامات تسهیل حمل ونقل قرار می دهد؛ رویکردی که نشان می دهد زیرساخت از ترتیبات عملیاتی و حقوقی قابل تفکیک نیست [6].
از دید مهندسی، نتیجه آن است که Master Plan باید تا حد امکان با سناریوهای بهره برداری کشور همسایه سازگار باشد و امکان توسعه کنترل های هماهنگ یا یک توقفه در آینده را از بین نبرد.
9. فناوری اطلاعات باید مکمل طراحی فیزیکی باشد
استفاده از فناوری اطلاعات زمانی باعث افزایش ظرفیت می شود که اطلاعات قبل یا هم زمان با ورود وسیله نقلیه در دسترس دستگاه های مسئول قرار گیرد. WCO هماهنگی جریان اطلاعات را یکی از دو مولفه بنیادی CBM می داند و بر کاهش ارسال مکرر داده و دسترسی هماهنگ دستگاه ها به اطلاعات مورد نیاز تاکید دارد [2].
ازاین رو، تجهیزات فیزیکی نظیر پلاک خوان، باسکول، اسکنر و دوربین نباید به صورت سامانه های مستقل طراحی شوند؛ بلکه باید جزئی از معماری اطلاعات پایانه باشند. اتصال اطلاعات خودرو، محموله، نتیجه کنترل و زمان عبور علاوه بر افزایش سرعت پردازش، امکان ارزیابی عملکرد و شناسایی گلوگاه ها را فراهم می کند [2،4].
شکل ۳- چارچوب مفهومی یکپارچگی جریان اطلاعات و نقاط کنترل در یک پایانه مرزی
10. زیرساخت، ساختمان و نیروی انسانی باید یک بسته واحد باشند
تجربه پروژه های توسعه خدمات مرزی نشان می دهد که مدرن سازی پایانه به خرید تجهیزات محدود نیست. زیرساخت فیزیکی باید در کنار توسعه سازمانی، ارتباطات، مدیریت عملکرد و ظرفیت انسانی دیده شود. پروژه بهبود خدمات مرزی مغولستان توسط بانک توسعه آسیایی نیز توسعه زیرساخت مرزی را در کنار مولفه های حکمرانی و توسعه ظرفیت قرار داده است [8].
فضاهای اداری نیز باید بر اساس وظایف دستگاه های مستقر تعیین شوند، نه صرفا الگوهای ساختمانی متعارف. اشتراک برخی فضاها، نزدیکی سازمان هایی که تبادل اطلاعات بیشتری دارند و کاهش رفت وآمد کاربران میان ساختمان های متعدد می تواند زمان فرایند را کاهش دهد [2،4].
بعد دیگر طراحی پایانه، تاب آوری عملیاتی زیرساخت ها است. از آنجا که اختلال در برق، ارتباطات، آب یا سامانه های اطلاعاتی می تواند بخشی از فرایند کنترل مرزی را متوقف کند، طراحی زیرساخت باید علاوه بر تامین ظرفیت عادی، تداوم فعالیت در شرایط خرابی یا اختلال را نیز مدنظر قرار دهد. بنابراین سامانه های برق پشتیبان، ارتباطات و داده، روشنایی، تامین آب، دفع فاضلاب، ایمنی حریق و دسترسی اضطراری باید به عنوان اجزای زیرساخت حیاتی پایانه در نظر گرفته شوند [4].
تجربه پروژه بهبود خدمات مرزی مغولستان نیز نشان می دهد که ارتقای یک پایانه کارآمد معمولا مجموعه ای از اقدامات مکمل شامل ساختمان ها و سایبان های بازرسی، تامین برق، آب و تصفیه فاضلاب، ارتباطات، تجهیزات X-ray، باسکول و CCTV را در کنار آموزش در زمینه مدیریت هماهنگ مرز، مدیریت ریسک و ارزیابی عملکرد در بر می گیرد [8]. این تجربه موید آن است که مدرن سازی پایانه زمانی اثربخش تر است که زیرساخت فیزیکی، تجهیزات و ظرفیت سازمانی به صورت یک بسته یکپارچه توسعه یابند. ازاین رو، قابلیت تعمیر و نگهداری، دسترسی به تجهیزات، تامین قطعات و هزینه چرخه عمر باید از مرحله طراحی مورد توجه قرار گیرد و به دوره بهره برداری موکول نشود.
جدول ۱- جمع بندی درس آموخته های اصلی طراحی پایانه های مرزی
11. از طراحی تا بهره برداری؛ ضرورت سنجش عملکرد پایانه
کارایی پایانه مرزی را نمی توان صرفا با تعداد خطوط، مساحت ساختمان ها یا تعداد تجهیزات نصب شده سنجید. معیار واقعی موفقیت، عملکرد پایانه در پردازش جریان های واقعی است. ازاین رو، پایش منظم شاخص های عملکرد یکی از مولفه های توصیه شده برای مدیریت پایانه های مرزی است [4].
شاخص هایی مانند زمان کل عبور، زمان انتظار در صف، بیشینه طول صف، نرخ ارجاع به کنترل ثانویه، زمان بازرسی ثانویه و دسترس پذیری تجهیزات می توانند علاوه بر ارزیابی عملکرد بهره برداری، در مرحله طراحی نیز برای مقایسه گزینه های مختلف مورد استفاده قرار گیرند. بدین ترتیب، طراحی از یک مسئله صرفا کالبدی به یک فرایند مبتنی بر سطح خدمت و عملکرد قابل اندازه گیری تبدیل می شود.
جدول ۲- نمونه شاخص های قابل استفاده برای ارزیابی عملکرد پایانه های مرزی
12. نتیجه گیری
مرور تجربه های بین المللی نشان می دهد که طراحی موفق پایانه مرزی بیش از آنکه مسئله ساخت ساختمان و ایجاد گیت باشد، مسئله طراحی جریان و فرایند است. افزایش تعداد خطوط زمانی موثر است که کنترل ثانویه، تجهیزات، کارکنان و پایانه مقابل نیز توانایی پاسخگویی به ظرفیت ایجادشده را داشته باشند. به همین ترتیب، نصب تجهیزات پیشرفته بدون مدیریت ریسک و تبادل مناسب اطلاعات می تواند هزینه سرمایه گذاری را افزایش دهد بی آنکه به کاهش معنی دار زمان عبور منجر شود.
بر این اساس، می توان مهم ترین اصل طراحی پایانه مرزی را چنین خلاصه کرد: ابتدا فرایند عبور طراحی شود و سپس کالبد پایانه از آن استخراج گردد. ظرفیت سنجی مبتنی بر تقاضا، جداسازی جریان ها، حفظ مسیر عبوری در زمان کنترل های طولانی، ایجاد بازرسی ثانویه مستقل، مدیریت ریسک، توسعه پذیری، هماهنگی سازمانی و یکپارچگی اطلاعات، در مجموع چارچوبی را شکل می دهند که می تواند هم تسهیل تجارت و سفر و هم الزامات امنیتی و نظارتی را تامین کند.