شورای عالی مسکن: بحران در قانون یا بحران در اجرا؟

طرح مسئله

هر بار که بازار مسکن ایران وارد فاز بحرانی می شود، یکی از پاسخ های رایج سیاست گذاران، اشاره به وجود نهادی به نام «شورای عالی مسکن» است؛ نهادی که قرار بوده هماهنگی میان دستگاه های اجرایی متعدد در حوزه مسکن را برعهده بگیرد. اما پرسش اصلی این است: اگر چنین شورایی از سال ها پیش تشکیل شده، چرا بحران مسکن نه تنها حل نشده، بلکه در برخی سال ها تشدید هم شده است؟ آیا ریشه مشکل در ضعف اختیارات قانونی این شورا نهفته است، یا مسئله جای دیگری—در حلقه اجرا، پاسخگویی و ضمانت اجرای مصوبات—قرار دارد؟

جایگاه قانونی شورای عالی مسکن

شورای عالی مسکن نهادی بدون پشتوانه حقوقی نیست. بر اساس ماده ۲ قانون جهش تولید مسکن (مصوب ۱۴۰۰)، این شورا «به منظور برنامه ریزی، سیاست گذاری اجرائی، نظارت و ایجاد هماهنگی بین دستگاه های اجرائی در حوزه مسکن» تشکیل شده است. ترکیب اعضای آن نشان می دهد قانون گذار قصد داشته این شورا را نهادی فرادستگاهی و پرقدرت طراحی کند: ریاست آن با رئیس جمهور، نیابت آن با معاون اول رئیس جمهور، و دبیری آن با وزیر راه و شهرسازی است. اعضای دیگر شامل وزرای نیرو، کشور، صنعت و معدن، اقتصاد، تعاون و رفاه، جهاد کشاورزی، نفت، رئیس کل بانک مرکزی، رئیس سازمان برنامه و بودجه و رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی هستند؛ یک نماینده کمیسیون عمران مجلس نیز به عنوان ناظر در جلسات حضور دارد.

از نظر صرفا حقوقی، این ترکیب و این حیطه اختیارات کم نیست: شورایی به ریاست رئیس جمهور که همه وزرای کلیدی اقتصادی و اجرایی کشور را گرد هم می آورد، در تئوری باید توان کافی برای هماهنگ سازی سیاست های مسکن را داشته باشد.

شواهد میدانی: کجای کار می لنگد؟

شواهد رسمی، اما تصویر متفاوتی ارائه می دهند. رئیس کمیسیون عمران مجلس در نشستی مشترک با دیوان محاسبات کشور صراحتا اعلام کرده که در حوزه مسکن «با هیچ گونه کمبود قانون مواجه نیستیم» و معضل اصلی، اجرا نشدن صحیح و به موقع قوانین موجود است. این جمله از زبان رئیس کمیسیونی که خود متولی نظارت قانونی بر این حوزه است، وزن قابل توجهی دارد.

گزارش های دیوان محاسبات کشور نیز این ارزیابی را با عدد و رقم تایید می کنند:

- بر اساس بند «ح» تبصره ۱۰ قانون بودجه، دولت مکلف بود سرمایه بانک مسکن را ۱۰۰ هزار میلیارد تومان افزایش دهد؛ اما با گذشت بیش از ۹ ماه از سال مالی، این تکلیف قانونی اجرا نشد.

- در دوره چهارساله منتهی به شهریور ۱۴۰۴، بانک ها از مجموع تعهد ۲۲۲۱ هزار میلیارد تومانی تسهیلات برای طرح نهضت ملی مسکن، تنها ۶۰۱ همت پرداخت کرده اند؛ یعنی ۷۳ درصد از تعهدات قانونی بانک ها اجرا نشده است.

- با همین روند، پیشرفت فیزیکی نهضت ملی مسکن پس از چهار سال به حدود ۳۰ درصد رسیده و در صورت تداوم این روند، تکمیل واحدهای باقی مانده حدود ۱۳ سال زمان خواهد برد.

- قانون، سازمان امور مالیاتی را مکلف کرده معادل ۲۰ درصد از تعهدات انجام نشده بانک ها (حدود ۳۲۴ هزار میلیارد تومان) را به عنوان جریمه وصول کند؛ اما تاکنون این جریمه به طور موثر دریافت نشده و بانک ها از مسیرهای حقوقی برای فرار از آن استفاده می کنند.

نمونه مشابه در حوزه شهرسازی نیز دیده می شود: نمایندگان مجلس درباره شورای عالی شهرسازی و معماری هشدار داده اند که با وجود منابع، زمین و قانون کافی، مصوبات این شورا عملا مانع اجرای قانون شده و مشکل را نه کمبود منابع، بلکه سوءمدیریت و موانع اداری و قانونی توصیف کرده اند.

تحلیل: چرا اجرا شکست می خورد؟

**۱. ضعف ضمانت اجرا.**

قانون تکالیف روشنی برای دستگاه هایی مانند بانک ها و سازمان امور مالیاتی تعیین کرده، اما ضمانت اجرای این تکالیف (مثل جریمه مالیاتی بانک های متخلف) خود به یک فرآیند طولانی و بی نتیجه تبدیل شده است. وجود حکم قانونی، بدون سازوکار خودکار و الزام آور برای اجرا، عملا حکم را به توصیه تبدیل می کند.

**۲. خلا در نظام پاسخگویی.**

«ترک فعل» دستگاه های اجرایی—عبارتی که بارها در گزارش های دیوان محاسبات تکرار شده—نشان می دهد هیچ مقام یا نهاد مشخصی به طور شخصی و قابل پیگیری در برابر عدم اجرای مصوبات پاسخگو نیست.

**۳. تعارض منافع نهادی.**

شورایی که اعضای آن روسای همان دستگاه هایی هستند که باید مصوبات را اجرا کنند (وزارتخانه ها، بانک مرکزی)، در عمل نظارت بر خودشان را بر عهده دارند. این ساختار، سازوکار نظارتی مستقل و بیرونی را تضعیف می کند.

جمع بندی

بر پایه شواهد و گزارش های رسمی، نمی توان بحران مسکن را عمدتا ناشی از خلا یا ضعف اختیارات قانونی شورای عالی مسکن دانست. اختیارات این شورا، دست کم روی کاغذ، گسترده و فرادستگاهی است. مشکل اصلی در جای دیگری نشسته: در فاصله میان تصویب و اجرا، در نبود سازوکارهای الزام آور برای وادار کردن دستگاه ها به ایفای تعهدات، و در غیاب نظام پاسخگویی که بتواند مسئولیت ترک فعل را به طور مشخص و قابل پیگیری متوجه افراد یا نهادها کند.

به بیان دیگر، ایران کمبود «شورا» یا «قانون» در حوزه مسکن ندارد؛ آنچه کم دارد، ابزارهای موثر برای تضمین اجرای همان قوانین و پاسخگو کردن نهادهایی است که مصوبات را دور می زنند.