وقتی شهر رشد می کند، اما زندگی سخت تر می شود

فاطمه دستیار

رشد شهر همیشه خبر خوبی نیست. ممکن است شهری بزرگ تر شود، جمعیت بیشتری جذب کند، خیابان های تازه بسازد، محله های جدید شکل دهد و ساختمان های بیشتری در آن ساخته شود؛ اما در همان زمان، زندگی مردم دشوارتر شود. ترافیک بیشتر می شود، زمین های کشاورزی از بین می روند، خدمات شهری عقب می مانند، قیمت مسکن بالا می رود، محله های قدیمی فرسوده می شوند و حاشیه های شهر بی برنامه گسترش پیدا می کنند. اینجاست که باید میان «رشد شهر» و «توسعه شهری» تفاوت گذاشت.

رشد شهر بیشتر به افزایش جمعیت، وسعت و ساخت وساز اشاره دارد. اما توسعه شهری معنای عمیق تری دارد. توسعه یعنی بهتر شدن کیفیت زندگی. شهری که توسعه پیدا می کند، فقط بزرگ تر نمی شود؛ باید عادلانه تر، سالم تر، زیست پذیرتر، منظم تر، قابل دسترس تر و انسانی تر شود. اگر شهر از نظر کالبدی گسترش یابد اما مردم به خدمات بهتر، مسکن مناسب، فضای سبز، حمل ونقل کارآمد، امنیت، هویت و فرصت های اقتصادی دسترسی نداشته باشند، آن شهر توسعه نیافته؛ فقط بزرگ شده است.

بسیاری از شهرهای ایران در دهه های اخیر با همین مسئله روبه رو بوده اند. شهرها سریع رشد کرده اند، اما زیرساخت ها و خدمات شهری همیشه هم پای این رشد پیش نرفته اند. گاهی توسعه به جای آنکه درون شهر را سامان دهد، به حاشیه ها رانده شده است. زمین های اطراف شهر، روستاهای نزدیک، باغ ها و اراضی کشاورزی کم کم به مسکن، خیابان، کارگاه، انبار یا شهرک تبدیل شده اند. این نوع رشد، اگر بدون برنامه باشد، به توسعه ناموزون شهر منجر می شود.

توسعه ناموزون یعنی شهر در جهات و نقاط مختلف بدون تعادل رشد کند. یعنی یک بخش شهر پر از خدمات، دسترسی و سرمایه گذاری باشد و بخش دیگر از امکانات اولیه عقب بماند. یعنی مرکز شهر فرسوده شود اما حاشیه ها بی برنامه گسترش پیدا کنند. یعنی کاربری های شهری به جای آنکه در رابطه ای منطقی با هم قرار گیرند، پراکنده و ناهماهنگ شوند. در چنین شهری، مردم برای کار، درمان، آموزش، خرید و تفریح مجبور به سفرهای طولانی می شوند و هزینه زندگی بالا می رود.

یکی از چهره های روشن توسعه ناموزون، پراکنده رویی شهری است؛ یعنی شهر به جای رشد فشرده، منطقی و قابل مدیریت، به صورت پخش شده و کم تراکم به اطراف گسترش پیدا کند. این پدیده در بسیاری از کشورها با گسترش بزرگراه ها، وابستگی به خودرو و ساخت وسازهای حاشیه ای شدت گرفت. در ایران نیز شکل های مختلفی از آن دیده می شود؛ از ساخت وساز در حاشیه کلان شهرها تا تبدیل روستاها و شهرهای کوچک پیرامونی به بخش هایی از شهر بزرگ تر.

در نگاه اول، توسعه شهر به اطراف ممکن است طبیعی به نظر برسد. جمعیت افزایش پیدا می کند و شهر به زمین بیشتری نیاز دارد. اما مسئله این است که این گسترش چگونه رخ می دهد. اگر توسعه به اطراف شهر بدون تامین خدمات، حمل ونقل عمومی، فضای سبز، مدرسه، درمانگاه، زیرساخت آب و فاضلاب، فرصت شغلی و هویت محلی باشد، نتیجه آن شکل گیری محله هایی است که فقط محل خواب هستند، نه محل زندگی کامل.

الحاق شهرها و روستاهای پیرامونی به کلان شهرها نیز یکی از پیامدهای مهم این روند است. وقتی کلان شهرها رشد می کنند، کم کم به سکونتگاه های اطراف خود نزدیک می شوند و آن ها را در خود جذب می کنند. در این فرایند، یک روستا یا شهر کوچک که روزی هویت، اقتصاد، زمین کشاورزی و ساختار اجتماعی خود را داشته، ممکن است به یک محله ناهماهنگ در حاشیه شهر بزرگ تبدیل شود. این تغییر همیشه به نفع ساکنان نیست. ممکن است زمین ها گران شوند، کشاورزی از بین برود، سبک زندگی تغییر کند و خدمات شهری نیز به اندازه کافی فراهم نشود.

نابودی زمین های کشاورزی یکی از سنگین ترین هزینه های توسعه ناموزون است. زمین های اطراف شهرها معمولا از حاصلخیزترین و در دسترس ترین اراضی هستند. اگر این زمین ها به سرعت به ساخت وساز اختصاص یابند، شهر بخشی از پشتوانه زیست محیطی و اقتصادی خود را از دست می دهد. کشاورزی فقط تولید غذا نیست؛ بخشی از اقتصاد محلی، منظر شهری، تعادل اقلیمی و هویت پیرامونی شهر است. وقتی زمین کشاورزی به کالای ساختمانی تبدیل می شود، بازگرداندن آن تقریبا ناممکن است.

یکی دیگر از عوامل توسعه ناموزون، اقتصاد زمین است. زمین ارزان در حاشیه شهر، برای سازندگان، سرمایه گذاران و حتی خانوارهای کم درآمد جذاب است. وقتی قیمت زمین در داخل شهر بالا می رود، توسعه به اطراف رانده می شود. اما این ارزانی ظاهری، هزینه های پنهان زیادی دارد. شهرداری و دولت باید برای مناطق جدید خیابان، آب، برق، گاز، مدرسه، درمانگاه، حمل ونقل و خدمات فراهم کنند. خانواده ها هم باید زمان و هزینه بیشتری برای رفت وآمد بپردازند. بنابراین زمین ارزان حاشیه ای، در مقیاس شهر ممکن است بسیار گران تمام شود.

عوامل اجتماعی و فرهنگی نیز در رشد شهرها اثر دارند. مهاجرت از روستا به شهر، تمرکز امکانات در شهرهای بزرگ، جاذبه های آموزشی و درمانی، فرصت های شغلی و سبک زندگی شهری، همگی جمعیت را به سمت شهرها می کشانند. اما اگر این مهاجرت با برنامه ریزی همراه نباشد، شهر توان جذب سالم جمعیت جدید را از دست می دهد. نتیجه می تواند حاشیه نشینی، سکونتگاه های غیررسمی، فشار بر مسکن، ترافیک و نابرابری اجتماعی باشد.

در کنار این ها، نقش مدیریت شهری بسیار مهم است. تصمیم های مربوط به تغییر کاربری زمین، صدور مجوز ساخت، تعیین محدوده شهر، ایجاد شهرک های جدید، توسعه زیرساخت، مالیات، منطقه بندی و توزیع خدمات، همه بر شکل رشد شهر اثر می گذارند. اگر مدیریت شهری کوتاه مدت، درآمدمحور یا ناهماهنگ باشد، توسعه شهر نیز ناهماهنگ می شود. شهرها فقط به دلیل جمعیت رشد نمی کنند؛ تصمیم های مدیریتی نیز آن ها را به سمت توسعه سالم یا ناسالم هدایت می کند.

عامل زیست محیطی هم نباید نادیده گرفته شود. شهر بر بستری طبیعی قرار دارد: کوه، دشت، رودخانه، خاک، اقلیم، منابع آب، مسیر باد و زمین های زراعی. هر شهر ظرفیت محیطی خاصی دارد. اگر توسعه شهری از این ظرفیت عبور کند، بحران ایجاد می شود. ساخت وساز در مسیر سیلاب، نابودی باغ ها، تخریب زمین های کشاورزی، برداشت بی رویه از آب زیرزمینی و گسترش شهر در مناطق نامناسب، همگی نشانه هایی از بی توجهی به بستر طبیعی شهر هستند.

توسعه شهری باید با طبیعت گفت وگو کند، نه اینکه آن را نادیده بگیرد. شهری که بر خلاف جغرافیای خود رشد کند، دیر یا زود با هزینه های سنگین روبه رو می شود. گاهی این هزینه ها به شکل سیل، فرونشست، آلودگی، جزیره حرارتی، کم آبی یا کاهش کیفیت زندگی بروز می کند. بنابراین توسعه شهری فقط مسئله ساخت وساز نیست؛ مسئله رابطه شهر با زمین و آینده است.

کاربری اراضی شهری نیز یکی از مهم ترین بخش های این بحث است. زمین شهری محدود است و هر قطعه از آن می تواند کارکرد متفاوتی داشته باشد: مسکونی، تجاری، صنعتی، آموزشی، درمانی، فضای سبز، حمل ونقل یا خدمات عمومی. اگر این کاربری ها به درستی توزیع نشوند، شهر دچار ناهماهنگی می شود. برای مثال، رشد بیش از حد کاربری تجاری در یک منطقه و کمبود فضای سبز یا خدمات عمومی، ممکن است اقتصاد محلی را فعال کند، اما کیفیت زندگی را کاهش دهد.

در بسیاری از شهرها، کاربری هایی که سود اقتصادی بیشتری دارند، سریع تر رشد می کنند؛ اما کاربری هایی مانند فضای سبز، فرهنگی، تفریحی یا خدمات عمومی که سود مستقیم کمتری دارند، عقب می مانند. نتیجه چنین روندی، شهری است که از نظر بازار فعال است، اما از نظر زندگی انسانی فقیر می شود. توسعه شهری نباید فقط تابع سودآوری زمین باشد؛ باید به نیازهای عمومی و آینده شهر نیز توجه کند.

در این میان، تفکیک اراضی نقشی بنیادین دارد. تفکیک زمین یعنی تقسیم زمین به قطعات کوچک تر برای ساخت وساز، خیابان، فضای عمومی و کاربری های مختلف. شاید این موضوع در ظاهر فنی و اداری به نظر برسد، اما در واقع یکی از پایه های شکل گیری آینده شهر است. اینکه زمین چگونه قطعه بندی شود، خیابان ها چگونه شکل بگیرند، فضاهای عمومی کجا قرار بگیرند و قطعات چه اندازه ای داشته باشند، دهه ها بر زندگی مردم اثر می گذارد.

تفکیک نامناسب زمین می تواند مشکلات زیادی ایجاد کند: قطعات بسیار ریز که ساخت وساز مناسب در آن ها دشوار است، بلوک های نامنظم، کمبود فضای عمومی، دسترسی نامناسب، نبود فضای سبز، خیابان های ناکارآمد و شکل گیری محله هایی که بعدا اصلاح آن ها بسیار پرهزینه است. به همین دلیل، تفکیک اراضی فقط تقسیم زمین نیست؛ نوعی طراحی آینده است.

توسعه شهری همچنین ابعاد مختلفی دارد. اگر فقط از توسعه کالبدی حرف بزنیم، شهر را کوچک دیده ایم. توسعه اقتصادی یعنی افزایش فرصت های شغلی، درآمد، سرمایه گذاری و قدرت خرید شهروندان. توسعه اجتماعی یعنی بهبود کیفیت زندگی، عدالت اجتماعی، مسئولیت پذیری و تعاملات انسانی. توسعه فرهنگی یعنی حفظ ارزش ها، آداب، میراث و هویت. توسعه سیاسی یعنی مشارکت، قانون مداری و امنیت. توسعه انسانی یعنی افزایش دانش، سواد، امید به زندگی و امکان انتخاب. توسعه زیرساختی یعنی دسترسی عادلانه به خدمات آموزشی، درمانی، ورزشی، حمل ونقل و مبلمان شهری.

شهر زمانی واقعا توسعه می یابد که این ابعاد با هم رشد کنند. اگر شهر از نظر اقتصادی فعال باشد اما نابرابر، از نظر کالبدی بزرگ باشد اما بی هویت، از نظر ساختمانی نو باشد اما فاقد خدمات، یا از نظر جمعیتی پررونق باشد اما فاقد کیفیت زندگی، نمی توان آن را توسعه یافته دانست. توسعه شهری یک پازل چندقطعه ای است؛ حذف هر قطعه، تصویر نهایی را ناقص می کند.

طرح های توسعه شهری قرار است همین هماهنگی را ایجاد کنند. طرح جامع، طرح تفصیلی، برنامه های راهبردی و اسناد توسعه، ابزارهایی برای هدایت رشد شهر هستند. اما مشکل اینجاست که بسیاری از طرح های شهری در ایران یا از الگوهای بیرونی اقتباس شده اند، یا بیش از حد کالبدی و نقشه محور بوده اند، یا ارتباط کافی با اجرا و مدیریت نداشته اند. طرح شهری اگر فقط یک نقشه رنگی باشد، نمی تواند شهر را نجات دهد. طرح باید توزیع کننده عادلانه توسعه باشد.

یکی از ضعف های رایج در برنامه ریزی شهری، فاصله میان طرح و واقعیت است. ممکن است در طرح، سرانه فضای سبز، مدرسه، خیابان و خدمات پیش بینی شود، اما در عمل، زمین ها تغییر کاربری دهند، منابع مالی کافی نباشد، مدیریت تغییر کند یا فشار بازار مسیر توسعه را عوض کند. بنابراین طرح باید هم علمی باشد، هم قابل اجرا، هم قابل ارزیابی. برنامه ای که ارزیابی نشود، ممکن است اشتباهات خود را بارها تکرار کند.

ارزیابی برنامه های توسعه شهری اهمیت زیادی دارد. باید دید طرح ها چه مقدار تحقق یافته اند، کدام اهداف شکست خورده اند، چه عواملی باعث انحراف از برنامه شده اند و چگونه می توان برنامه های بعدی را بهتر کرد. ارزیابی فقط برای انتقاد نیست؛ برای یادگیری است. شهری که از تجربه های قبلی خود یاد نگیرد، دوباره همان خطاها را تکرار می کند.

اما ارزیابی شهر کار ساده ای نیست، چون شهر پیچیده است. بازیگران مختلف، منافع متفاوت، آینده نامطمئن، داده های ناقص، تغییرات اقتصادی و سیاسی، و رفتار پیش بینی ناپذیر مردم، برنامه ریزی شهری را دشوار می کند. با این حال، همین پیچیدگی دلیل کنار گذاشتن برنامه ریزی نیست؛ دلیل نیاز بیشتر به برنامه ریزی هوشمندانه تر است. شهر پیچیده را نمی توان با تصمیم های ساده و کوتاه مدت اداره کرد.

امروزه برای فهم توسعه شهری، ابزارهای جدیدی مانند داده های فضایی، تصاویر ماهواره ای، GIS و مدل های رشد شهری اهمیت پیدا کرده اند. این ابزارها کمک می کنند تغییرات کاربری زمین، گسترش کالبدی شهر، از بین رفتن اراضی کشاورزی، پراکندگی ساخت وساز و الگوی توسعه آینده بهتر دیده شود. اما ابزار هم کافی نیست. داده باید در خدمت تصمیم انسانی، عدالت شهری و پایداری محیطی باشد.

توسعه شهری را نمی توان متوقف کرد. شهرها زنده اند و به مسکن، خدمات، شغل، زیرساخت و فضا نیاز دارند. اما می توان و باید مسیر توسعه را هدایت کرد. پرسش اصلی این نیست که شهر رشد کند یا نکند؛ پرسش این است که چگونه رشد کند. آیا رشد شهر به نابودی باغ ها، زمین های کشاورزی و محله های قدیمی منجر می شود؟ یا می تواند با نوسازی درونی، توسعه حمل ونقل عمومی، تقویت محله ها و توزیع عادلانه خدمات همراه باشد؟

در نهایت، توسعه شهری خوب توسعه ای است که فقط به زمین و ساختمان نگاه نکند؛ انسان، محیط، اقتصاد، فرهنگ و آینده را با هم ببیند. شهری که فقط گسترش پیدا کند، ممکن است بزرگ تر شود اما بهتر نشود. شهری که بر اساس شناخت، عدالت، پایداری و برنامه ریزی رشد کند، می تواند هم نیاز امروز را پاسخ دهد و هم حق نسل های آینده را حفظ کند.

شهرها آیینه تصمیم های ما هستند. اگر تصمیم ها کوتاه مدت، سودمحور و بی توجه به محیط و انسان باشند، شهرها نیز همین ویژگی ها را پیدا می کنند. اما اگر تصمیم ها آینده نگر، عادلانه و متکی بر شناخت باشند، شهر می تواند به جایی برای زندگی بهتر تبدیل شود. توسعه شهری واقعی از همین جا آغاز می شود: از فهم این نکته که شهر فقط بزرگ نمی شود؛ باید بهتر شود.