شوراهای محلی و مشارکت عمومی

شوراهای محلی و مشارکت عمومی: بررسی حقوقی حدود و ضمانت اجراهای مشارکت شهروندان

چکیده

مشارکت شهروندان در اداره امور محلی، یکی از ارکان اساسی حکمرانی مطلوب و نظام های مردم سالار محسوب می شود. شوراهای محلی به عنوان نهادهای منتخب مردم در سطح محلی، نقش محوری در تحقق این مشارکت ایفا می کنند. پژوهش حاضر با روش توصیفی-تحلیلی و با بهره گیری از رویکرد تطبیقی، به بررسی حدود و ضمانت اجراهای حقوقی مشارکت شهروندان در شوراهای محلی ایران می پردازد. هدف اصلی پژوهش، شناسایی خلاهای حقوقی و نهادی موجود در سازوکارهای مشارکتی شوراهای محلی و ارائه راهکارهای تقنینی و نهادی برای رفع آنهاست. یافته های پژوهش نشان می دهد که هرچند قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به ویژه اصول ششم، هفتم، یکصدم و یکصد و پنجم، مبانی حقوقی مشارکت شهروندان در سطح محلی را به رسمیت شناخته است، اما سازوکارهای اجرایی این مشارکت در قوانین عادی، به ویژه قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور، از ضعف و ابهام جدی رنج می برد. فقدان نهادینه سازی ابزارهای مشارکتی نظیر بودجه ریزی مشارکتی، همه پرسی محلی، استماع عمومی الزام آور و سازوکارهای پاسخگویی موثر، موجب شده است که مشارکت شهروندان در عمل به سطحی حداقلی و تشریفاتی تنزل یابد. در مقابل، تجربه کشورهای اروپایی، به ویژه پروتکل الحاقی منشور اروپایی خودمختاری محلی (۲۰۰۹) و رویه فرانسه، الگوهای کارآمدی برای نهادینه سازی حقوقی مشارکت ارائه می دهد. در پایان، پیشنهادهای مشخصی برای اصلاح قانون شوراها، ایجاد سازوکارهای الزام آور مشارکتی و تقویت ضمانت اجراهای حقوقی و نهادی ارائه شده است.

واژگان کلیدی: شوراهای محلی، مشارکت عمومی، حکمرانی محلی، ضمانت اجرا، دموکراسی مشارکتی، حقوق اداری، خودمختاری محلی

مقدمه

مشارکت شهروندان در فرایندهای تصمیم گیری عمومی، یکی از شاخص های بنیادین سنجش کیفیت دموکراسی و مشروعیت نظام های سیاسی محسوب می شود. در چند دهه اخیر، با پیچیده تر شدن مسائل شهری و گسترش مطالبات شهروندی، الگوی سنتی دموکراسی نمایندگی که در آن نقش مردم به حضور در پای صندوق رای محدود می شود، به تدریج جای خود را به الگوهای مشارکتی و مشورتی داده است. در این چارچوب، شوراهای محلی به عنوان نزدیک ترین نهاد حکومتی به شهروندان، ظرفیت بی بدیلی برای تحقق مشارکت معنادار مردمی در اداره امور محلی فراهم می کنند. تجربه کشورهای مختلف نشان می دهد که هرچه سازوکارهای مشارکت شهروندان در سطح محلی نهادمندتر و الزام آورتر باشند، کیفیت تصمیمات عمومی، مشروعیت نهادهای محلی و اعتماد عمومی به حکومت افزایش می یابد.

بیان مسئله: در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران نیز شوراها جایگاه برجسته ای یافته اند. اصل ششم قانون اساسی، اداره امور کشور را به اتکای آرای عمومی مقرر کرده و اصل هفتم شوراها را از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشور معرفی می کند. اصل یکصدم شوراها را موظف به پیشبرد برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی و آموزشی از طریق همکاری مردم دانسته و اصل یکصد و پنجم محدودیت های تصمیمات شوراها را تعیین کرده است. با این حال، این مبانی حقوقی بالا دستی، به تنهایی نتوانسته است مشارکت شهروندان را در عمل به سطحی نهادینه شده و تاثیرگذار ارتقا دهد. شوراهای اسلامی شهر به صورت مکرر و مداوم اقدام به مقررات گذاری در حوزه مسائل شهری کرده و تصمیمات لازم الاجرای فراوانی برای مدیریت شهری اتخاذ می کنند، اما این اقدام شوراهای اسلامی یک سویه و بدون مشارکت مردم و اخذ نظرات و خواسته های آنهاست. شوراهای اسلامی شهر بنابر تشخیص خود امور مربوط به شهر را مدیریت می کنند و در این تصمیم گیری نیازی به اخذ نظر شهروندان نمی بینند و مقررات و مصوبات آنها پس از تایید و تصویب برای اجرا ابلاغ می شود، بدون آنکه مردم محل در ایجاد آنها دخالت داده شوند یا حتی با خبر از تصویب آنها باشند. مشارکت مردمی غالبا به شکل محدود، موردی و غیرنظام مند باقی مانده و شوراها نمی توانند نقش واقعی خود را در تولید سیاست های عمومی محلی ایفا کنند. این شکاف میان هنجار و واقعیت، پرسش اساسی پژوهش حاضر را شکل می دهد: مبانی حقوقی مشارکت شهروندان در شوراهای محلی ایران کدام اند، این مشارکت با چه محدودیت ها و چالش های حقوقی مواجه است، و چه راهکارهایی برای تقویت ضمانت اجراهای حقوقی آن قابل ارائه است؟

ضرورت و اهمیت پژوهش: ضرورت انجام این پژوهش از چند جهت قابل تبیین است. نخست، عدم امکان مشارکت منظم و منطقی شهروندان در مقررات گذاری می تواند از مهم ترین علل ناکارآمدی و عدم میل به اطاعت از مقررات شهری و بالارفتن هزینه های اقتصادی و اجتماعی اجرای تصمیمات شوراهای شهر باشد. دوم، تقویت مشارکت شهروندان در سطح محلی، به عنوان یکی از پیش شرط های تحقق حکمرانی مطلوب و افزایش سرمایه اجتماعی، در ادبیات حقوق عمومی و علوم سیاسی مورد تاکید قرار گرفته است. سوم، با توجه به تحولات اخیر در نظام حکمرانی محلی ایران و ضرورت بازنگری در قوانین مرتبط با شوراها، ارائه تحلیل حقوقی دقیق از خلاها و کاستی های موجود و پیشنهاد راهکارهای عملی، می تواند برای قانون گذار و سیاست گذار مفید واقع شود. چهارم، تجربه تطبیقی کشورهای اروپایی، به ویژه پروتکل الحاقی منشور اروپایی خودمختاری محلی (۲۰۰۹)، نشان دهنده اهمیت نهادینه سازی حقوقی مشارکت شهروندان در سطح محلی است و مطالعه آن می تواند الگوهای کارآمدی برای اصلاح نظام حقوقی ایران ارائه دهد.

اهداف پژوهش: پژوهش حاضر سه هدف اصلی را دنبال می کند: هدف اول، تبیین مبانی نظری و حقوقی مشارکت عمومی در سطح محلی و جایگاه شوراهای محلی در نظام حقوق اساسی ایران است. هدف دوم، تحلیل حدود حقوقی مشارکت شهروندان در شوراهای محلی ایران و شناسایی محدودیت ها، خلاها و چالش های ساختاری، صلاحیتی و اجرایی موجود است. هدف سوم، ارائه پیشنهادهای تقنینی، نهادی و رویه ای برای تقویت ضمانت اجراهای حقوقی مشارکت شهروندان در شوراهای محلی، با بهره گیری از تجربه تطبیقی کشورهای دیگر است.

پیشینه پژوهش: در حوزه مشارکت شهروندان در شوراهای محلی، پژوهش های متعددی انجام شده است. کریمی فرد (۱۴۰۳) در دو گزارش «مردم سالاری مشارکتی در سطح محلی» به مبانی و روش های مشارکت و نیز پیشنهاد ترتیبات نهادی برای ایران پرداخته است. حبیب نژاد و عامری (۱۳۹۸) در پژوهش «نقش مشارکت مردم در وضع مقررات شهری» با رویکردی تطبیقی، تجربه حقوق غرب و ایران را مقایسه کرده اند. ویسی (۱۳۹۴) و محمدزاده اصل و همکاران (۱۳۹۴) نیز به بررسی سازوکارهای حقوقی مشارکت شهروندان در مدیریت شهری پرداخته اند. در سطح بین المللی، شورای اروپا (۲۰۰۹) پروتکل الحاقی منشور اروپایی خودمختاری محلی را تدوین کرده که حق مشارکت در امور مقامات محلی را تضمین می کند. آوریاکومب و سیتومولا (۲۰۲۰)، هولوم (۲۰۲۳)، منگومزولو (۲۰۲۰) و سایر پژوهشگران نیز به بررسی چالش های مشارکت عمومی در حکمرانی محلی پرداخته اند. با این حال، پژوهش حاضر از این جهت نوآورانه است که به طور خاص بر ضمانت اجراهای حقوقی مشارکت شهروندان در شوراهای محلی ایران متمرکز شده و با بهره گیری از رویکرد تطبیقی، راهکارهای عملی برای رفع خلاهای موجود ارائه می دهد.

روش شناسی پژوهش: پژوهش حاضر از نظر روش، توصیفی-تحلیلی است و با بهره گیری از مطالعات کتابخانه ای و اسنادی، از جمله متون حقوقی داخلی (قانون اساسی، قانون شوراها و سایر قوانین مرتبط)، اسناد بین المللی (پروتکل الحاقی منشور اروپایی خودمختاری محلی و سایر اسناد شورای اروپا) و پژوهش های تطبیقی (به ویژه تجربه فرانسه، برزیل و آفریقای جنوبی)، به بررسی موضوع می پردازد. رویکرد پژوهش، تحلیلی-انتقادی است و در صدد است تا ضمن تبیین مبانی حقوقی مشارکت، شکاف میان هنجار و واقعیت را شناسایی کرده و راهکارهای عملی برای تقویت ضمانت اجراهای حقوقی ارائه دهد. ساختار مقاله به این شرح است: ابتدا مبانی نظری و حقوقی مشارکت عمومی و شوراهای محلی بررسی می شود؛ سپس حدود حقوقی مشارکت شهروندان در نظام شورایی ایران تحلیل می گردد؛ در ادامه، سازوکارها و ابزارهای مشارکتی موجود و ضمانت اجراهای آنها ارزیابی می شود؛ آنگاه تجربه تطبیقی کشورهای اروپایی و سایر نظام های حقوقی مورد کنکاش قرار می گیرد؛ و در پایان، پیشنهادها و راهکارهای عملی ارائه می شود.

بخش اول: مبانی نظری و حقوقی مشارکت عمومی در سطح محلی

۱-۱. مفهوم مشارکت عمومی و ابعاد حقوقی آن

مشارکت عمومی در مفهوم حقوقی خود، به معنای حق شهروندان برای دخالت در فرایندهای تصمیم گیری، اجرا و نظارت بر امور عمومی است. این حق، امروزه در ادبیات حقوق عمومی به عنوان یکی از حقوق بنیادین شهروندی شناخته می شود که ریشه در حق تعیین سرنوشت دارد. حق تعیین سرنوشت می تواند ابعاد مختلفی را به همراه داشته باشد، از جمله در ساحت محلی و در نقشی که شهروندان می توانند در مقررات گذاری های محلی-شهری برعهده داشته باشند.

مشارکت شهروندان در وضع مقررات می تواند از مشارکت منفعل، از جمله در قالب حضور در نشست ها و مباحثات عمومی، تا مشارکت فعال در قالب تهیه پیش نویس قوانین و نیز همه پرسی متجلی گردد. این تدریج مشارکت، از سطوح پایین (اطلاع رسانی) آغاز و به سطوح عالی (توانمندسازی و تصمیم گیری مشترک) می رسد.

از منظر حقوقی، مشارکت عمومی در سطح محلی دارای سه بعد اساسی است: بعد اول، بعد رویه ای است که به الزامات فرایندی مشارکت، نظیر اطلاع رسانی، مشورت و پاسخگویی اشاره دارد؛ بعد دوم، بعد ماهوی است که به تاثیر واقعی نظر شهروندان بر محتوای تصمیمات مربوط می شود؛ و بعد سوم، بعد تضمینی است که به وجود سازوکارهای حقوقی و نهادی برای الزام مقامات محلی به رعایت مشارکت شهروندان و پاسخگویی در قبال آن مربوط می شود.

۱-۲. جایگاه شوراهای محلی در نظام حقوق اساسی ایران

شوراها در نظام حقوق اساسی ایران از جایگاه ویژه ای برخوردارند. اصل هفتم قانون اساسی صراحتا شوراها را یکی از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشور معرفی کرده و نشان دهنده جایگاه مهم آنها در ساختار سیاسی-اداری ایران است. بر اساس اصل ششم قانون اساسی، «در جمهوری اسلامی ایران، امور کشور باید به اتکاء آرای عمومی اداره شود از راه انتخابات، انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها».

در مفهوم اسلامی نیز شورا به عنوان یکی از ارکان نظام اسلامی محسوب می شود. اصل شورا در اسلام اختصاص به مسائل فردی و مصالح شخصی ندارد و قابل تعمیم به همه امور و شئون اجتماعی و سیاسی و مسائل حکومتی است. این مبانی فکری، پایه های حقوقی و دینی مشارکت شهروندان در اداره امور محلی را تشکیل می دهد.

از منظر حقوقی، شوراها نمایندگان مستقیم مردم در سطح محلی هستند؛ نهادی برخاسته از اراده عمومی که با تکیه بر اصل شفافیت، پاسخگویی و نظارت همگانی، به تنظیم امور شهری و روستایی می پردازد. تقویت شوراها، به معنای گسترش دموکراسی مشارکتی و حاکمیت قانون است.

یکی از مهم ترین و موثرترین شیوه های تحقق نظام مردم سالار و انعکاس مشارکت فعال مردم در اداره امور، تشکیل شوراهای محلی است. بدین معنا که اداره شوندگان هر محل، با داشتن توقعات مشترک برای حل و فصل امور خود به مشارکت دعوت می شوند تا آزادانه، حاکمیت خود را به منصه ظهور برسانند. مساله شوراها تحت عنوان مفاهیم «عدم تمرکز» و «حکومت محلی» در بسیاری از کشورها پذیرفته شده است. در نظام عدم تمرکز، اداره امور ملی در اختیار دولت مرکزی قرار دارد، اما امور خاص محلی به نهادهای پدید آمده از آرای مردم محل سپرده می شود تا با برخورداری از استقلال عمل و ابتکار اهالی و امکانات محلی اداره شود.

۱-۳. فلسفه وجودی شوراها و پیوند آن با مشارکت عمومی

فلسفه وجودی تشکیل شوراها، فراهم ساختن امکان مشارکت اقشار و لایه های مختلف جامعه در اداره امور محلی و دخیل دانستن رای و نظر آنها در فرایندهای تصمیم گیری است. مشارکت شهروندان در فرایندهای تصمیم گیری، عنصر کلیدی تمرکززدایی و دموکراسی محلی است. در نظام عدم تمرکز، شوراها می توانند بستری برای مشارکت واقعی شهروندان در تمام مراحل فرایند سیاست گذاری (دستور کار، صورت بندی سیاست ها و تصمیم گیری، اجرا و ارزیابی) فراهم کنند.

اگر به مردم اجازه داده شود در فرایندهای سیاست گذاری و تصمیم گیری نهادهای محلی مشارکت و دخالت کنند، این امر به تقویت ارزش های مردم سالاری مانند اعتماد، پاسخگویی و مسئولیت پذیری کمک می کند و می تواند مشروعیت تصمیمات را افزایش دهد. در حکومت باز، مردم باید به صورت واقعی در روند تدوین، اجرا و ارزیابی برنامه ها مشارکت داشته باشند.

یکی از مهم ترین عوامل به منظور تسهیل مشارکت های اجتماعی در اداره امور کشور، تدارک بسترهای حقوقی و قانونی مساعد برای آن است، به طوری که با بسط حیطه وظایف و اختیارات برای شوراها، امکان مشارکت بیشتر در حوزه تصمیم گیری و نظارت در امور محلی فراهم آید. این امر نشان دهنده پیوند ناگسستنی میان توانمندسازی حقوقی شوراها و ارتقای مشارکت عمومی است.

بخش دوم: حدود حقوقی مشارکت شهروندان در شوراهای محلی ایران

۲-۱. مبانی قانون اساسی مشارکت در سطح محلی

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول متعددی، مبانی مشارکت شهروندان در سطح محلی را تبیین کرده است. اصل ششم، اداره امور کشور را به اتکای آرای عمومی مقرر داشته و اصل هفتم شوراها را از ارکان تصمیم گیری دانسته است. اصل یکصدم مقرر می دارد: «برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی، پرورشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم و نظارت بر امور روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان، شوراهایی تشکیل می شود که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می کنند».

اصل یکصد و پنجم نیز محدودیت های مهمی برای شوراها وضع کرده است و شوراها را از اتخاذ تصمیماتی که مغایر با موازین اسلامی و قوانین کشور باشد، منع می کند. این اصل، چارچوب نظارتی بر مصوبات شوراها را تعیین می کند که از یک سو حافظ انسجام نظام حقوقی است و از سوی دیگر ممکن است به عنوان محدودیتی بر دامنه اختیارات شوراها عمل کند.

مطابق حقوق اساسی ایران، با انتقال قدرت تصمیم گیری در امور محلی از حکومت مرکزی به شوراهای محلی، می توان مردم را به مشارکت و نقش آفرینی در اتخاذ تصمیم در حل مشکلات محلی تشویق کرد. با این حال، آنچه در ایران تحت عنوان شوراهای اسلامی و شهرداری ها ایجاد شده است، به طور کامل قابل انطباق با نظام عدم تمرکز محلی نیست، چراکه از سه رکن اساسی عدم تمرکز، دو مورد به طور کامل رعایت نشده و مورد سوم نیز آن گونه که شایسته است، مورد توجه قرار نگرفته است.

۲-۲. قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور

قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، مهم ترین سند قانونی عادی در حوزه شوراهای محلی است. این قانون در مواد مختلف، وظایف و اختیارات شوراها را تعیین کرده و برخی سازوکارهای مشارکتی را پیش بینی نموده است. با این حال، بررسی دقیق این قانون نشان دهنده محدودیت های جدی در حوزه مشارکت شهروندان است.

بند «ج» ماده ۷۶ این قانون بر «تشکیل گردهمایی عمومی جهت ارائه گزارش کار و دریافت پیشنهادها و پاسخ به سوالات و جلب مشارکت و خودیاری مردم برای پیشبرد امور روستا حداقل دو بار در سال و با پانزده روز اعلام قبلی» تاکید دارد. این حکم، هرچند گامی در جهت مشارکت عمومی محسوب می شود، اما اولا فقط برای شوراهای روستا الزامی است و ثانیا به دو بار در سال محدود می شود و ثالثا فاقد ضمانت اجرای مشخص در صورت عدم اجرا است.

قانون شوراها در ذیل مواد ۶ و ۷ بر بعد رفتاری شهروندان برای مشارکت پذیری متمرکز شده است. بندهای ۲ و ۵ ماده ۸۰ قانون شوراها نیز می توانند خاستگاهی برای حکمرانی مشارکتی باشند. با این حال، این مواد فاقد سازوکارهای عملیاتی مشخص برای تحقق مشارکت هستند.

۲-۳. محدودیت های ساختاری و صلاحیتی شوراها

شوراهای اسلامی در چهارچوب قانون، مسئولیت مهمی در شناسایی و پیگیری مطالبات مردم و نظارت بر عهده دارند، اما در برخی حوزه ها میان مسئولیت های شوراها و اختیارات قانونی آنها تناسب کافی وجود ندارد. چالش های اصلی در این زمینه شامل موارد زیر است:

اول، ابهام مفهومی در وضعیت شوراها: عدم به رسمیت شناختن رسمی نظام عدم تمرکز و فقدان شخصیت حقوقی برای واحدهای سرزمینی در قانون اساسی ایران، یکی از چالش های اساسی است. عدم وجود اختیارات قانون گذاری صریح، عدم ایجاد ضمانت اجراهای موثر و ناقص بودن فرایند تصویب، از دیگر موانع محسوب می شود.

دوم، تضعیف تدریجی جایگاه شوراها در قوانین عادی: شوراها در هر سه دوره تاریخی به عنوان نهادهای اراده عمومی در سطح محلی مطرح بوده اند، ولی در عمل با موانع و چالش های اجرایی، حقوقی و سیاسی روبرو بوده اند. تمامیت خواهی دستگاه های اجرایی دولتی، تضعیف تدریجی جایگاه شوراها در قوانین عادی، و نبود ضمانت اجرای مصوبات شوراها از سوی دستگاه های ذیل وزارت کشور، از جمله چالش های وضعیت فعلی حکمرانی محلی در ایران است.

سوم، تفسیر محافظه کارانه شورای نگهبان: یکی از چالش های مهم، تفسیر محافظه کارانه شورای نگهبان از قانون اساسی در خصوص حدود اختیارات شوراها است که موجب محدودتر شدن دامنه صلاحیت های قانونی آنها شده است.

چهارم، فقدان انسجام قانونی: قوانین و مقررات مرتبط با حکمرانی شهری در ایران از انسجام کافی برخوردار نیستند و این پراکندگی قانونی، اعمال اختیارات شوراها را با دشواری مواجه می سازد.

بخش سوم: سازوکارها و ابزارهای مشارکت شهروندان در شوراهای محلی

۳-۱. سازوکارهای موجود مشارکت

در نظام حقوقی ایران، سازوکارهای محدودی برای مشارکت شهروندان در فرایندهای تصمیم گیری شوراهای محلی پیش بینی شده است:

الف) حضور در جلسات شورا: اصل بر علنی بودن جلسات شوراهای اسلامی است. ماده ۱۶ قانون شوراهای اسلامی، تشکیل جلسات غیرعلنی را صرفا به تصویب دوسوم اعضا موکول کرده و شرط دیگری در نظر نگرفته است. با این حال، این برداشت در میان شوراهای اسلامی ایجاد شده است که درباره هر موضوعی و بدون اینکه ضرورتی در کار باشد، می توانند صرفا با دوسوم آراء جلسات را به صورت غیرعلنی برگزار کنند. این رویه، اصل شفافیت و حق آگاهی مردم از اعمال و تصمیم گیری نمایندگان آنها را نقض می کند و امکان نظارت بر عملکرد را از مردم سلب می نماید.

ب) گردهمایی های عمومی: بند «ج» ماده ۷۶ قانون شوراها، شوراهای روستا را موظف به تشکیل گردهمایی عمومی حداقل دو بار در سال کرده است. ضرورت دارد این الزام برای شوراهای اسلامی شهر و شوراهای اسلامی فرادست نیز به صورت برخط و در فواصل زمانی مشخص انجام گیرد.

ج) نظرسنجی و اخذ اظهارنظر: در راستای ارتقای نقش مردم در مدیریت امور شهر و روستا باید هنگام وضع یک مصوبه، تحقیق و تفحص و ... از روش های مختلف مانند انجام نظرسنجی، اخذ اظهارنظر، استماع عمومی و ... استفاده شود و نظر مشورتی مردم اخذ شود تا در تصویب یا رد مصوبات و ارزیابی عملکرد مدیران تاثیرگذار باشد.

د) انتشار اطلاعات: در قوانین و مقررات باید پیش بینی شود تا بر روی وب سایت یا از طریق رسانه های جمعی، اطلاعات کافی در مورد آغاز یک فرایند مشارکتی در مورد پیش نویس یا اصلاح قوانین منتشر شود. پس از گذشت مهلت نظردهی، مقامات دلایل خود را در رد یا قبول پیشنهادها در همان سایت ارائه خواهند کرد.

۳-۲. کاستی های سازوکارهای موجود

با وجود پیش بینی این سازوکارها، بررسی دقیق تر نشان می دهد که مشارکت شهروندان در عمل با کاستی های جدی مواجه است:

اول، یک سویه بودن مقررات گذاری: در حال حاضر شوراهای اسلامی شهر به صورت مکرر و مداوم اقدام به مقررات گذاری در حوزه مسائل شهری کرده و تصمیمات لازم الاجرای فراوانی برای مدیریت شهری اتخاذ می کنند، اما این اقدام شوراهای اسلامی یک سویه و بدون مشارکت مردم و اخذ نظرات و خواسته های آنهاست. شوراهای اسلامی شهر بنابر تشخیص خود امور مربوط به شهر را تثمیت و مدیریت می کنند و در این تصمیم گیری نیازی به اتخاذ نظر شهروندان نداشته و مقررات و مصوبات آنها پس از تایید و تصویب برای اجرا ابلاغ می شود، بدون آنکه مردم محل در ایجاد آنها دخالت داده شوند یا حتی با خبر از تصویب آنها باشند.

دوم، ضعف ابزارهای مشارکتی: شوراهای محله، انجمن های شهروندی، سازمان های مردم نهاد و فرایندهای مشورتی در بسیاری از موارد فاقد چارچوب حقوقی مشخص یا ضمانت اجرای لازم هستند. در نتیجه، مشارکت مردمی غالبا به شکل محدود، موردی و غیرنظام مند باقی می ماند و شوراها نمی توانند نقش واقعی خود را در تولید سیاست های عمومی محلی ایفا کنند.

سوم، نبود مشارکت در اجرا: در حوزه اجرای مصوبات شهری نیز مردم در اجرای مصوبات هیچ مشارکتی ندارند.

چهارم، ضعف سازوکارهای پاسخگویی: بعد از انتخاب اعضای شوراهای اسلامی، ارتباط چندانی بین آنها و مردم برقرار نیست و سازوکارهای نظارتی مردمی از کارآمدی لازم برخوردار نیستند.

۳-۳. بررسی سازوکار ثبت شکایت و دادخواست عمومی

یکی از ابزارهای مهم مشارکت عمومی، وجود سازوکاری برای بیان انتقادات یا شکایات نسبت به مقامات یا تصمیمات محلی است تا اگر افراد و گروه های اجتماعی درباره سیاست ها یا فعالیت مسئولان نگرانی هایی دارند بتوانند دغدغه های خود را به آسانی مطرح سازند.

سازوکارهای ثبت شکایت و دادخواست عمومی می توانند نقش مهمی در تقویت پاسخگویی نهادهای محلی ایفا کنند. با این حال، در نظام حقوقی ایران، این سازوکارها از انسجام و کارآمدی کافی برخوردار نیستند. شهروندان هیچ اختیار قانونی برای تصمیم گیری درباره مسائل مختلف ندارند و احتمال مشارکت آنها در فرایند ایجاد فرم های دموکراتیک و مشارکت آنها در تقریبا تمام نظام های محلی، به موجب مقررات قانون اساسی، قوانین عادی و عموما مقررات محلی مقررات گذاری می گردد.