«پایان هژمونی تقنین توده ای» (بازخوانی ساختار تقنین در جمهوری اسلامی ایران)

معماری نظام دوپایه در جمهوری اسلامی: «دیوان عالی تقنین» و «پارلمان نظارت»

چکیده:

نظام قانون گذاری کنونی در جمهوری اسلامی ایران، با ساختاری اقتباس شده از الگوی پارلمانتاریسم غربی، از پارادوکس «قانون گذاری توده ای» رنج می برد. هنگام که قانون بر اثر خطا در تشخیص موضوع، ضعف در برآورد مصالح و مفاسد، یا غلبه منافع خاص بر خیر عمومی شکل گیرد، ماهیت «تحمیل» پیدا می کند و اقتدار هنجاری خود را در برابر جامعه از دست می دهد. ریشه اصلی این بحران، نه ضعف اشخاص، بلکه یک خطای ساختاری بنیادین است؛ و آن جمع دو کارکرد ناهم سنخ - شان «تقنین تخصصی، اجتهادی و کشف قانون» و شان «نظارت، نمایندگی و بازخواست قدرت» - در یک نهاد انتخاباتی واحد است. تفکیک نهادی میان این دو شان، هم کیفیت قانون را بر مدار حق و علم (نه اکثریت عددی) ارتقا می دهد و هم جایگاه جمهور را در مهار قدرت و صیانت از منافع عمومی به نحو موثرتری بازتعریف می کند. این پژوهش با بازتعریف ماهوی قوه مقننه و اختصاص انحصاری آن به «دیوان عالی تقنین»، الگویی از حکمرانی را ارائه می دهد که در آن، تقنین نخبگانی از آسیب های پوپولیستی مصون گشته و حق نظارت جمهور، در نهادی مستقل تحت عنوان «پارلمان ملی» (مجلس نظارت) به فعلیت می رسد؛ بدین سان، با تفکیک تام میان «امر تقنین» و «امر نظارت»، از تداخل کارکردی میان قانون گذار و ناظر جلوگیری می شود.

کلیدواژه ها:

تقنین نخبگانی، نظارت جمهور، پارلمانتاریسم غربی، اصالت حقانیت، دیوان عالی تقنین.

فصل اول: مقدمه و بیان مسئله (ریشه یابی بحران کارآمدی در ساختار تقنین)

قانون در ذات خود صرفا مجموعه ای از اوامر و نواهی اعتباری نیست، بلکه سازوکاری برای تحدید حدود، تنظیم نسبت ها و ایجاد الزام اجتماعی است. هر نظام حقوقی، در نهایت، هنگامی از اقتدار واقعی برخوردار می شود که قواعد آن نه صرفا بر پایه اجبار بیرونی، بلکه بر مدار حکمت، عدالت و انطباق با حقایق تکوینی و مصالح واقعی انسان (اعم از دنیوی و اخروی) استوار باشد. انسان ها به طور تکوینی در برابر محدودیتی که آن را فاقد مبنای عادلانه، عقلانی و منطبق با مصالح واقعی خود بدانند، مقاومت می کنند. در مقابل، هرگاه قانون واجد چنین مبنایی - که در پرتو کاشفیت عقل و شریعت به دست می آید - باشد، عقل عملی و وجدان عمومی آن را به منزله یک ضرورت معقول و یک نظم بحق به رسمیت می شناسند. از همین رو، قانون عادلانه پیش از آنکه متکی به ابزارهای سخت الزام باشد، از پشتوانه پذیرش اجتماعی، التزام درونی و احساس حقانیت برخوردار است.

بر این اساس، هرگاه قانون بر اثر خطای در تشخیص موضوع، ضعف در برآورد مصالح و مفاسد، غلبه مصلحت اندیشی های زودگذر، یا ترجیح منافع خاص بر خیر عمومی شکل گیرد، به تدریج از افق عدالت و واقع مندی فاصله می گیرد و از منظر جامعه، ماهیت «تحمیل» پیدا می کند. در چنین وضعی، قانون اگرچه ممکن است از حیث شکلی معتبر باشد، اما از حیث هنجاری و اجتماعی، اقتدار خود را از دست می دهد. نتیجه طبیعی این فرایند، افزایش انگیزه برای دورزدن قانون، کاهش اعتماد عمومی به نظام حقوقی، و تحمیل هزینه های سنگین تر برای اجرای بیرونی قواعد است. بنابراین، مسئله قانون صرفا مسئله صدور حکم الزام آور نیست، بلکه مستقیما با کیفیت فرایندی پیوند دارد که آن قانون را تولید می کند.

از این منظر، پرسش از چگونگی تقنین، پرسشی فرعی و اداری نیست، بلکه در زمره بنیادی ترین مسائل حکمرانی قرار می گیرد. اگر سازوکار تولید قانون به گونه ای طراحی شده باشد که قواعد صادرشده از آن، از ثبات، اتقان، تناسب موضوعی، جامع نگری و انطباق با عدالت برخوردار نباشند، نمی توان انتظار داشت که صرف اصلاحات اجرایی یا تغییر کارگزاران، بحران را به طور ریشه ای برطرف کند. به تعبیر دیگر، کارآمدی قانون، پیش از آنکه محصول شدت ضمانت اجرا باشد، تابع صحت معماری نهادی تقنین است.

فرآیند تقنین در نظام حکمرانی ایران معاصر، در دهه های اخیر، با مجموعه ای از معضلات مزمن و ملموس در عرصه کارآمدی، اعتبار و سلامت مواجه بوده است. بازنگری های مکرر در قوانین، انباشت مقررات متزاحم یا کم اثر، ضعف در حل مسائل بنیادین کشور، کاهش پیش بینی پذیری در محیط حقوقی و اقتصادی، و نیز نارضایتی محسوس از خروجی های تقنینی، همگی نشانه هایی از این بحران اند. علاوه بر آسیب های کلان تقنینی، بخش بزرگی از اختلال در حکمرانی، ناشی از «تکثیر خودسرانه مقررات» در دستگاه های اجرایی است. امروزه بسیاری از وزارتخانه ها و سازمان ها، با وضع بخش نامه ها و آیین نامه های داخلی ناهمسو، عملا به مراجع قانون گذاری موازی تبدیل شده اند. تضاد آشکار میان این مقررات بخشی (به مثال: هم زمانی مشوق های فرزندآوری با قطع یارانه های حمایتی)[1]، شاهدی بر فقدان یک «معماری واحد حقوقی» است. این آشفتگی، فراتر از خطای مدیریت، نتیجه فقدان نهادی است که فرادست قوای اجرایی، وحدت رویه و انسجام قانونی را تضمین کند. از این رو، «مجلس نخبگانی» نه تنها مرجع وضع قوانین کلان، بلکه باید به عنوان «ناظم عالی»، مسئولیت نظارت و تصویب نهایی تمامی مقررات اجرایی کشور را نیز عهده دار باشد تا از هرگونه تضاد سیاستی در بدنه دولت جلوگیری شود.

با این حال، بخش مهمی از تحلیل های رایج، این وضعیت را عمدتا به ضعف افراد، ناکارآمدی دولت ها، افول اخلاق سیاسی، یا غلبه منازعات جناحی نسبت می دهند. این تبیین ها هرچند بخشی از واقعیت را بازتاب می دهند، اما در بسیاری موارد از توجه به یک لایه عمیق تر بازمی مانند؛ و آن، سطح طراحی نهادی خود امر تقنین است.

فرضیه محوری این پژوهش آن است که بخش مهمی از اختلال های مزبور را نمی توان صرفا با ارجاع به ضعف اشخاص یا شرایط سیاسی توضیح داد، بلکه باید آن ها را در پرتو یک خطای ساختاری بنیادی تر فهم کرد؛ و آن جمع دو کارکرد ناهم سنخ در یک نهاد واحد است. در ساختار کنونی، نهادی که از طریق رقابت های عمومی و انتخابات توده ای شکل می گیرد، هم زمان عهده دار دو وظیفه متفاوت است: از یک سو تقنین، و از سوی دیگر نظارت بر اجرا و بازخواست قدرت. حال آنکه این دو، نه از حیث ماهیت، نه از حیث منطق عمل، و نه از حیث اقتضائات نهادی، هم سنخ نیستند.

تقنین در نظام اسلامی، در معنای دقیق خود، فرایند کشف، استنباط، تدوین و تنظیم قواعد عام و الزام آور برای اداره عادلانه حیات اجتماعی است. چنین فرایندی، ذاتا نیازمند صلاحیت علمی، احاطه به مبانی شرعی و حقوقی، شناخت واقعیت های موضوعی، درک پیامدهای اجتماعی و اقتصادی احکام، و توانایی جمع میان مصالح متزاحم در مقیاس ملی است. در مقابل، نظارت بر قدرت سیاسی، بیش از آنکه به کشف حکم و تدوین قاعده وابسته باشد، ناظر به مطالبه گری عمومی، کنترل عملکرد، شفاف سازی، بازخواست، و مهار انحراف در اجرا است. این کارکرد، به طور طبیعی باید با افکار عمومی، مطالبات جامعه، حساسیت نسبت به مسائل انضمامی و قدرت اعمال فشار سیاسی برای پاسخ گو کردن کارگزاران پیوند داشته باشد.

بر این اساس، این نوشتار بر آن است که جمع این دو کارکرد در یک نهاد انتخاباتی واحد، به صورت درون زاد زمینه بروز تعارض های معرفتی و انگیزشی را فراهم می کند. از یک سو، فرایند تقنین را در معرض الزامات رقابت انتخاباتی، جلب رضایت کوتاه مدت، ملاحظات محلی و بده بستان های سیاسی قرار می دهد؛ و از سوی دیگر، نظارت را از مسیر اصیل خود خارج کرده و آن را در معرض تبدیل شدن به ابزار چانه زنی، امتیازگیری و معامله میان نهاد قانون گذار و مجری قرار می دهد. در نتیجه، آنچه باید بر مبنای کشف قاعده عادلانه و تنظیم عقلانی حیات جمعی سامان یابد، با منطق بقا در رقابت سیاسی درهم می آمیزد؛ و آنچه باید ابزار بازخواست و مهار قدرت باشد، به تدریج در معرض استحاله به ابزار مبادله قدرت قرار می گیرد.

از این منظر، بحران موجود را نباید صرفا بحران ضعف افراد یا نقصان اخلاقی برخی کارگزاران دانست، بلکه باید آن را به مثابه بحرانی در صورت بندی نهادی امر تقنین و نظارت فهم کرد. به بیان دیگر، مسئله اصلی فقط این نیست که برخی قوانین ضعیف اند یا برخی نمایندگان فاقد تخصص کافی اند؛ بلکه مسئله در سطحی بنیادی تر آن است که ساختار فعلی، دو منطق متفاوت را در یک ظرف نهادی واحد جمع کرده است؛ منطق قاعده گذاری پراکنده و جزیره ای که میان مجلس و دستگاه های اجرایی تقسیم شده و فاقد انسجام علمی و مبنای حکمی واحد است؛ و منطق نمایندگی مطالبات عمومی و بازخواست سیاسی قدرت.

این اختلاط نهادی، می تواند بخش مهمی از بی ثباتی قانونی، افت کیفیت تقنین، غلبه منافع جزئی بر مصالح ملی، اخلال در کارویژه نظارتی و کاهش اعتبار اجتماعی قانون را توضیح دهد.

جلوه های عینی این چالش ساختاری را می توان در محورهای زیر صورت بندی کرد:

۱. چرخه معیوب بی ثباتی قانونی و تذبذب سیاسی

تقارن نهاد تقنین با چرخه های ناپایدار انتخابات چهارساله، پارلمان را دستخوش ظهور اکثریت های شکننده و جناحی می سازد. هر جریان سیاسی پس از فتح کرسی ها، در پی تثبیت هژمونی حزبی یا ادای سهم حامیان انتخاباتی، ساختار تقنینی پیشین را با اصلاحیه های پیاپی، تبصره های متناقض و لغو شتاب زده مصوبات دگرگون می کند. برآیند قهری این فرایند، قلب ماهیت قانون از «میثاقی پایدار برای توسعه ملی» به «ابزار منازعه و تسویه حساب های مقطعی حزبی» است؛ پدیده ای که با زوال امنیت حقوقی و سلب پیش بینی پذیری از کنش گران اقتصادی، افق برنامه ریزی کلان کشور را مضمحل می سازد.

۲. پدیده «قوانین مرده متولد» و فقدان اهلیت فنی تقنین

ابتنای گزینش پارلمانی بر هیجانات توده ای، شهرت های محلی و تعصبات قومی—به جای شایسته سالاری نخبگانی—مجلس را از اشراف بر «فقه استدلالی»، «فلسفه حقوق»، «دانش سیاست گذاری» و «تکنیک قانون نویسی» تهی ساخته است. ورود افرادی ناآشنا با الفبای قانون اساسی و سلسله مراتب قوانین، پدیده متناقض «کارآموزی مقنن در مسند تقنین» را رقم زده است.

برآیند قهری این خلا مهارتی، زایش «قوانین مرده متولد» است؛ مصوباتی مجمل، متناقض و فاقد پیوست های کارشناسی که پیش از اجرا شکست می خورند. این «تورم هنجاری عقیم»، نه تنها دستگاه اجرایی را در باتلاق مقررات ناکارآمد گرفتار می سازد، بلکه با انباشت احکام غیرقابل اجرا، هیبت و کرامت هنجاری «قانون» را در نگاه عمومی مضمحل می کند.

۳. انهدام نظارت از طریق «معامله رای-انتصاب»

تلاقی ابزارهای پرقدرت نظارتی (استیضاح، سوال و تصویب بودجه) با وابستگی نماینده به پایگاه رای محلی جهت بقای سیاسی، ساختار را در «تله تبانی» گرفتار می کند. در این بستر، نسبت میان ناظر و مجری از مدار صیانت از قانون به «دادوستد سیاسی» دگرگون می شود؛ ابزارهای مهار قدرت به اهرم فشار برای باج خواهی، اخذ امتیازات بخشی و تحمیل مدیران سفارشی تبدیل می گردند. در مقابل، مجریان نیز با امتیازدهی به مطالبات خرد نمایندگان، برای خود مصونیت خریده و بدین سان، با قلب ماهیت نظارت، فساد در تاروپود دستگاه حکمرانی نهادینه می شود.

۴. اسارت منافع ملی در لابی گری های خرد و حزبی

هزینه های هنگفت کارزارهای انتخاباتی، بستر نفوذ الیگارشی های مالی و کارتل های محلی را فراهم ساخته و نهاد تقنین را به کام «تسخیر ساختاری» می کشاند. نماینده ای که وامدار حامیان مالی است، در فرایند وضع مقررات، منافع ملی و اصول عدالت گستر را به پای بدهی های سیاسی ذبح می کند. در این سازوکار، قوانین از طریق تعبیه منافذ حقوقی، معافیت های گزینشی و تبصره های انحصارآفرین مهندسی می شوند تا سودآوری کانون های ثروت و قدرت تضمین گردد؛ فرایندی که کرامت هنجاری قانون را به «سند تضمین رانت» تقلیل می دهد.

۵. تقدم منافع خرد محلی بر مصالح عالیه و ملی

ابتنای پارلمان بر حوزه های انتخابی جغرافیایی، تناقضی بنیادین میان «شان ملی تقنین» و «بدهکاری به پایگاه رای محلی» پدید می آورد. نماینده، بقای سیاسی خود را نه در اعتلای انتظام حقوقی کشور، بلکه در پاسخ به مطالبات موضعی و قومی می بیند؛ زیرا سنجه سنجش او نزد رای دهندگان، میزان تصاحب اعتبارات عمرانی است.

برآیند قهری این منطقه گرایی، ذبح مصالح راهبردی، تکه تکه شدن بودجه عمومی و اتلاف منابع تجدیدناپذیر در کلنگ زنی پروژه های فاقد توجیه فنی است؛ امری که کشور را از طرح های کلان و زیرساخت های بین نسلی محروم می سازد.

۶. فرسایش کرامت شرعی و عقلایی قانون

هنگامی که قانون به جای ابتناء بر متانت اجتهادی، روش شناسی علمی و انطباق بر واقعیات عینی، از دل جدال های هیجانی، اکثریت های عددی شکننده و لابی گری های حزبی متولد شود، اعتبار قدسی و هنجاری خود را نزد وجدان عمومی از کف می دهد. برآیند قهری این بی وزنی معرفتی، عادی سازی قانون گریزی و بی اعتمادی نهادینه به متون تقنینی است؛ زیرا جامعه قانونی را که پیوسته بازیچه مطامع جناحی و مقتضیات زودگذر رسانه ای است، نه میثاقی متضمن خیر عمومی، بلکه ابزار تحمیل اراده کانون های قدرت می پندارد.

ریشه یابی بن بست ساختاری در نظام تقنین

آسیب های شش گانه مذکور، عوارضی تصادفی یا صرفا محصول سوءتدبیر و ضعف کارگزاران نیستند؛ بلکه ریشه در یک «خطای بنیادین در معماری حقوق اساسی» دارند که عبارت است از: پیوند زدن نامتجانس دو الگوی معرفتی و ساختاری ذاتا ناسازگار:

نخست، تعارض ماهوی میان «کشف قانون» و «تولید اراده سیاسی»: در پارادایم مدرن دموکراتیک، تقنین، محصول فرایند «تولید اراده سیاسی» است، نه «کشف قاعده». در این انگاره، مشروعیت هنجاری قانون منحصرا از صندوق رای برمی خیزد. هرچند با تدقیق در فرایندهای عملیاتی تقنین، آشکار می شود که این ادعا، پوششی بر سازوکارهای کلان قدرت است؛ و در واقع، آنچه به عنوان «اراده اکثریت» بازنمایی می شود، در فرایندی پیچیده از لابی گری های پشت پرده، مهندسی افکار عمومی و سیطره عقلانیت ابزاری بوروکراتیک ساخته می شود. در نتیجه، مجلس در این ساختار، نه کارخانه تولید مصلحت برآمده از اراده مردم، بلکه «مجرای نهایی صورت بندی خواست های متنفذین» است. در نقطه مقابل، در پارادایم معرفتی اسلامی و عقلانی، تقنین امری از جنس «کشف، استنباط و تطبیق» مبتنی بر حکمت، فقه جواهری، اصول عدالت و واقعیات تکوینی است. قانون در این دیدگاه، واقعیتی نفس الامری دارد و تابع هیجانات زودگذر، گرایش های حزبی و امیال اکثریت توده ای نیست. تلفیق این دو مبنا در ساختار مستقر موجب شده است که امر نخبگانی و متین تقنین، به صحن منازعات ژورنالیستی و چانه زنی های سیاسی تنزل یابد.

دوم؛ خلط ساختاری «تقنین تخصصی» و «نظارت مردمی»:

بار کردن هم زمان دو کارویژه ذاتا متمایز بر دوش یک نهاد واحد (مجلس شورای اسلامی)، اصلی ترین کانون گسست کارآمدی در نظام حکمرانی است. شان تقنین، ماهیتی تماما نخبگانی، اجتهادی و دانشی دارد و مستلزم دوری از هیجانات عمومی و فشارهای حوزه ای است؛ در حالی که شان نظارت، کارویژه ای ذاتا مردمی، متکی بر شجاعت رویارویی با کانون های قدرت، پاسخ خواهی از مجریان و نمایندگی بی واسطه مطالبات توده هاست. تجمیع این دو شان متضاد در پارلمان کنونی، سبب شده تا از یک سو فرآیند تقنین به ورطه بی دانشی و پوپولیسم فرو افتد و از سوی دیگر، سازوکار نظارت در پای بده بستان های محلی و امتیازگیری های خرد (تله تبانی ناظر و مجری) مضمحل شود.

این آسیب شناسی عینی و تبیین ریشه های معرفتی آشکار می سازد که بحران کنونی ساختار تقنین با دستکاری های روبنایی نظیر اصلاح جداول حوزه های انتخابیه یا تغییر آیین نامه های داخلی درمان پذیر نیست؛ تنها راهکار بنیادین، تفکیک نهادی دو شان «تقنین تخصصی» و «نظارت عامه» است.

بر این پایه، پژوهش حاضر در پی آن است که با عبور از تبیین های شخص محور و مقطعی، ریشه های ساختاری بحران تقنین در جمهوری اسلامی ایران را بازخوانی کند و نشان دهد که الگوی متعارف پارلمانتاریسم انتخاباتی، دست کم در شکل کنونی آن، با اقتضائات تقنین متقن، پایدار و عادلانه سازگار نیست. مسئله اصلی این پژوهش آن است که آیا می توان با تفکیک نهادی میان «امر تقنین» و «امر نظارت»، هم کیفیت قانون را ارتقا داد و هم جایگاه جمهور را در مهار قدرت و صیانت از منافع عمومی به نحو موثرتری بازتعریف کرد؟

فصل دوم: مبانی فقهی و معرفت شناختی (شالوده بندی قانون بر مدار «حق و علم» نه «اکثریت عددی»)

نقطه آغاز در فهم تفاوت میان قانون گذاری اسلامی و الگوهای غربی، پاسخ به یک پرسش بنیادین است: «اعتبار و درستی یک قانون از کجا می آید؟»

در اندیشه حقوقی مدرن غرب، به ویژه در بستر نظریات قرارداد اجتماعی، اعتبار نهایی قانون برآمده از «اراده عمومی و توافق شهروندان» درون افق عقل خودبنیاد انسانی تعریف می شود. اگرچه در دموکراسی های مبتنی بر قانون اساسی (Constitutional Democracies)، سازوکارهایی بنیادین نظیر «دادگاه های قانون اساسی»، «حقوق سلب ناپذیر فردی» و «ابزارهای سنجش کارشناسی» برای مهار «استبداد اکثریت» و جلوگیری از تصویب قوانین ظالمانه یا ناکارآمد تعبیه شده است،[2] اما در نهایت، مشروعیت نظام تقنین، ریشه در رویه های دموکراتیک و وفاق اراده ها دارد، نه انطباق با یک نظام تکوینی یا حقیقت فرابشری پیشینی. هرچند در واقع، دموکراسی مدرن در این لایه، دچار یک پارادوکس ذاتی است؛ زیرا هم زمان که خود را «مردم سالار» معرفی می کند، در فرایند تقنین، اراده نخبگان سیاسی و صاحبان قدرت را به نام «اراده مردم» به کرسی اجرا می نشاند.

اما در منظومه اسلام پایگی جمهوری، قانون شالوده ای کاملا متفاوت دارد. در این نگاه، قانون باید بر مدار «حق، عدل و منافع واقعی انسان» تنظیم شود. قانون گذاری امری دلبخواهی نیست که با بالا بردن دست ها در پارلمان حقانیت پیدا کند، بلکه تلاشی برای کشف احکام الهی و متناسب سازی آن ها با نیازهای واقعی جامعه است. به همین دلیل، رای اکثریت به خودی خود سازنده حقیقت نیست. اگر کل جامعه یا اکثریت یک مجلس بر تصمیمی ظالمانه توافق کنند، آن تصمیم به عدالت تبدیل نمی شود؛ و اکثریت ناآگاه نمی توانند ملاک درستی یک راه یا قانون باشند. بنابراین، قانون گذاری پیش از هر چیز نیازمند «علم، تخصص و اجتهاد عمیق» است، نه وزن کشی های سیاسی صندوق رای.

این تضاد مبنایی، صرفا یک بحث انتزاعی نیست، بلکه منشا اصلی بحران درونی نظام تقنین ماست. در ساختار کنونی، به جای تفکیک ساحت های معرفتی، آن ها را در یکدیگر ادغام کرده ایم که منجر به تشتت شده است. از این رو، ریشه اصلی ناکارآمدی های کنونی در شیوه قانون گذاری، در خلط میان دو مفهوم اساسی نهفته است: «ساحت کشف و تدوین قانون» و «ساحت اجرا و پذیرش عمومی».

ساحت تدوین و وضع قانون: این قلمرو، عرصه علم و کارشناسی است. تشخیص این که فلان سیاست مالی، تجاری یا کیفری واقعا عادلانه است، فقر را کاهش می دهد و با چارچوب دین همخوانی دارد، محتاج ساعت ها کار فقهی، حقوقی و تخصصی است. همان طور که تشخیص شیوه جراحی یا فرمول های پیچیده مهندسی را به رای گیری عمومی نمی گذارند، تدوین نظام حقوقی جامعه نیز نیازمند اهلیت و اجتهاد است و از صندوق رای عمومی به دست نمی آید.

ساحت اجرا و اداره کشور: این قلمرو، بی هیچ تردیدی عرصه حضور و نقش آفرینی مستقیم مردم است. پس از آنکه قانون در ساحت نخبگانی و بر مدار علم تدوین شد، این حق بنیادین مردم است که بر فرایند اجرای دقیق آن نظارت کنند، مجریان را به صورت مستقیم مورد بازخواست قرار دهند و تحقق حقوق قانونی خود را مطالبه نمایند؛ شانی حیاتی که ماهیتی نظارتی و مردمی دارد، نه تقنینی و اجتهادی.

بنابراین، تفکیک میان «حق و علم» و «رای اکثریت»، هرگز به معنای طرد اراده جمهور یا کنار گذاشتن مردم از صحنه حکومت نیست؛ بلکه به عکس، بازگرداندن جایگاه واقعی مردم به ماموریتی به مراتب حیاتی تر، موثرتر و رهایی بخش تر است. وقتی تدوین و کشف قانون به اهل علم، اجتهاد و تخصص واگذار می شود، شان مردم نه تنها تضعیف نمی گردد، بلکه از سطح صوری تصویب قوانین نامفهوم، به جایگاه حقیقی «دیده بانی، پاسداری و نظارت فراگیر» ارتقا می یابد. پارلمان ملی و منتخبان مستقیم مردم، دقیقا به این دلیل که خود واضع قانون نیستند و تعارض منافع تقنینی ندارند، مستقل ترین و سازش ناپذیرترین ناظران بر رفتار حاکمان و دستگاه های اجرایی خواهند بود؛ ناظرانی با اختیارات کامل برای کشف فساد، بازخواست مدیران و صیانت از اجرای دقیق احکام عادلانه.

از سوی دیگر، پیامد ساختاری و فوق العاده حیاتی این تفکیک آن است که چون مدار و معیار نظارت، «سنجش انطباق با مر قانون متقن» است و نه «امیال، مصلحت اندیشی های حزبی یا مطالبات سیال اکثریت»، شریان اصلی لابی گری های تباه کننده میان نمایندگان و عوامل قوه مجریه خشکانده می شود. در این الگو، نه نماینده ابزاری برای معامله گری، گروکشی های بودجه ای و باج خواهی های سیاسی در دست دارد، و نه مدیران اجرایی می توانند با اعطای امتیازات رانتی و محلی، تیغ نظارت را کند سازند؛ زیرا شاقول ارزیابی، قانونی عینی و علمی است که در دیوان تدوین شده و هیچ یک از طرفین حق دستکاری و معامله بر سر مفاد آن را ندارند.

نتیجه غفلت از این مبنا در ساختار فعلی کاملا مشهود است. وقتی امر سنگین و تخصصی «تقنین» به فرآیند انتخابات عمومی سپرده می شود، افرادی وارد مجلس می شوند که پایگاه رای آنان ناشی از نفوذ محلی، وعده های انتخاباتی، سخنوری یا حمایت های مالی است، نه صلاحیت های کارشناسی و اجتهادی. چنین افرادی وقتی بر کرسی قانون گذاری تکیه می زنند، ناچارند قوانین کشور را بر اساس مصالح زودگذر حوزه ای و چانه زنی های سیاسی تنظیم کنند. حاصل این وضعیت، تولید انبوهی از قوانین ضعیف، پرتعارض و رانت زا خواهد بود.

فصل سوم: تعارض ماهوی «مکانیزم انتخاب عمومی» با «شایستگی وضع قانون در نظام اسلامی»

پرسش اصلی در آسیب شناسی ساختار فعلی این است: آیا سازوکار موجود انتخابات، اصولا توانایی و صلاحیت گزینش «واضعان قانون» برای یک نظام اسلامی را دارد؟ پاسخ نظری و تجربی به این پرسش منفی است. ریشه بحران در این حقیقت نهفته است که کارگزاران برآمده از صندوق رای عمومی و رقابت های محلی، فاقد اهلیت و شایستگی لازم برای جعل و کشف هنجارهای قانونی هستند و تنها راه حل، تفکیک ماهوی و ساختاری شان تقنین از شان نظارت در قالب دو نهاد متمایز «دیوان عالی تقنین» (مرجع انحصاری کشف و وضع قانون) و «پارلمان ملی» (مرجع انحصاری نظارت و صیانت) است.

3-۱. تعارض «سازوکار انتخابات» با «اهلیت تقنین» در ساختار فعلی

در اندیشه اسلام پایگی جمهوری، هدف بنیادین قانون گذاری، تحقق ارزش های راستین و پایدار انسانی نظیر «اقامه قسط و عدالت، احقاق حقوق عامه، صیانت از کرامت و تعالی انسان، و مبارزه بی امان با ویژه­خواری و فساد» است؛ اصولی که فراتر از دادوستدهای حزبی و منافع زودگذر سیاسی قرار دارند. از این رو، تقنین در ساختار دینی تلاشی روش مند برای «کشف مصالح واقعی جامعه و انطباق خردورزانه احکام الهی بر موضوعات عینی» است. چنین مسئولیتی ذاتا مشروط به دو رکن تخصصی است:

۱. صلاحیت اجتهادی و حقوق دانی معاصر: یعنی تسلط بر مقاصد شریعت و اصول کشف احکام عدالت محور، هم گام با دانش پیشرفته در حقوق عمومی، اصول قانون نگاری نوین و معماری نظامات حقوقی.

۲. سواد موضوعی و قدرت فهم کارشناسی: نه احاطه تخصصی بر همه رشته ها، بلکه شناختی متناسب و کافی از بنیان های اقتصاد، علوم اجتماعی و سایر حوزه ها؛ به گونه ای که مقنن زبان کارشناسان را دریابد، خروجی مطالعات هر رشته را به درستی تحلیل کند و قدرت داوری و بهره گیری از نظرات متخصصان را در وضع قانون داشته باشد.

با این حال، مکانیزم «انتخابات عمومی و حوزه ای»، ساختارا برای سنجش این سنخ از اهلیت های تخصصی طراحی نشده است. در فرایند رای گیری عمومی، معیارهایی چون میزان شهرت، نفوذ محلی، قدرت سخنوری، وعده های معیشتی کوتاه مدت و ائتلاف های قبیله ای یا حزبی دست بالا را دارند. ورود کارگزارانی با چنین خاستگاهی به جایگاه حساس قانون نویسی، موجب انحراف قانون از مقاصد بنیادین عدالت و تولید «قوانین ضعیف، متناقض و رانت ساز» می شود؛ پیامدی که معلول مستقیم همین ناهمخوانی ساختاری میان «نحوه گزینش عمومی» و «شایستگی تخصصی تقنین» است.

3-۲. شان نظارت، بازخواست و مهار قدرت در پرتو آرای عمومی

نفی صلاحیت نمایندگان منتخب در شان تقنین، به معنای حذف نقش مردم نیست؛ بلکه تبیین جایگاه واقعی آرای عمومی در اداره کشور است. انتخابات سراسری دقیقا مناسب ترین سازوکار برای تحقق «شان نظارت، مطالبه گری و مهار انحرافات قوه مجریه» است؛ چنان که شان نظارت، به مثابه مظهر ساختاری «امر به معروف و نهی از منکر» و اصل «پاسخ گویی قدرت»، نیازمند ویژگی هایی است که منحصرا در نمایندگان منتخب مردم متجلی می شود:

۱. ارتباط مستقیم با متن جامعه و لمس بی واسطه کمبودها و تظلمات توده های مردم.

۲. پایگاه اجتماعی مستقل که به نمایندگان، قدرت، مشروعیت و شجاعت لازم را برای حساب کشی سازش ناپذیر از وزرا و مجریان و ایستادگی در برابر ویژه خواری و انحراف منابع عمومی می بخشد.

ویژگی بنیادین این الگو آن است که ناظران به دلیل خلع ید کامل از شان تقنین، فارغ از هرگونه تعارض منافع، صرفا بر حسن اجرای قانون تمرکز دارند. چون پارلمان اختیاری در وضع یا تغییر قوانین ندارد، دیگر نمی تواند شان تقنینی خود را دستمایه امتیازگیری از مجریان قرار دهد. بدین سان، تعارض منافع ناسازنمای «ناظر متقاضی و مجری اعطاکننده» که سمی ترین تهدید برای امانت نظارتی است، پیش از شکل گیری، از ریشه حذف می گردد؛ و ناظر مردمی، تنها یک وظیفه بنیادین دارد؛ و آن پاسداری از حسن اجرای قوانین در برابر نیرنگ ناکارآمدی و فساد است.

3-۳. خروج از بن بست ساختاری با الگوی تفکیک نهادی کارکردی

هنگامی که اثبات شد منتخبان آرای عمومی شایستگی تقنین ندارند اما شایسته ترین افراد برای نظارت هستند، یگانه راهکار خروج از وضعیت کنونی، تفکیک قاطع نهادی در قالب دو نهاد متمایز است:

1. دیوان عالی تقنین: شورایی متشکل از مجتهدان فقهی و صاحب نظران مسلط بر دانش حقوق و تقنین نوین که با سازوکاری نخبگانی و صلاحیت محور (بدون وابستگی به امواج و چانه زنی های انتخابات عمومی) انتخاب می شوند و انحصار وضع و تدوین تمام قوانین کشور را بر عهده دارند. در این الگو، متخصصان سایر رشته ها (نظیر اقتصاد، امور دفاعی و امنیتی، صنعت و فناوری) نه در مقام اعضای هیئت مقننه، بلکه در جایگاه بازوان مشورتی و کارشناسان موضوعی در کمیسیون های تخصصی، خروجی های تخصصی حوزه های خود را برای افکندن در فرایند تقنین به این شورا ارائه می دهند.

شیوه گزینش و عضویت در این دیوان نیز به کلی از سازوکارهای رایج قدرت طلبی و رقابت های متداول متمایز است و در دو سطح ساختار می یابد:

الف) الگوی اصیل (دعوت حاکمیتی از قله های علمی): در مرتبه نخست و به عنوان سیره بنیادین، سازوکار عضویت بر «دعوت نظام حاکم از فقها و صاحب نظران مبرز و شناخته شده حقوق» استوار است. در این منطق، حاکمیت نیازمند علم و اجتهاد این نخبگان است و پذیرش این مسئولیت، نه امتیازی برای تصاحب منصب، بلکه گردن نهادن به تکلیفی سنگین در پاسخ به مطالبه نظام است؛ امری که استقلال رای، طهارت تقنینی و حریت علمی کارگزاران را از همان بدو ورود تضمین می کند.

ب) الگوی مکمل (سنجش صلاحیت و داوری تخصصی): در مرتبه بعد و به منظور گردش نخبگانی و کادرسازی مستمر، ورود سایر داوطلبان تنها از طریق «سازوکارهای آزمایشی-تخصصی و داوری هم ترازان» صورت می گیرد؛ به گونه ای که برای کرسی های فقاهتی، «ملکه اجتهاد و تسلط بر فقه الحکومه» و برای کرسی های حقوقی، «اشراف بر فلسفه حقوق، حقوق عمومی و فنون نوین تقنین» به طور مجزا و دقیق احراز گردد. این چینش تخصصی و مکمل، دیوان را به کانون تلاقی «اصالت فقهی» و «دقت های فنی قانون نویسی» بدل می سازد و ساختار تقنین را هم زمان از تحجر ناشی از فقر ابزاری، و غرب زدگی ناشی از تهی دستی معرفتی صیانت می کند.

1. پارلمان ملی: نهادی منحصرا برخاسته از آرای عمومی و برآمده از انتخابات سراسری که ماموریت بنیادین آن به «نظارت همه جانبه بر دستگاه های اجرایی» و «انتقال مطالبات و نیازهای انضمامی جامعه» اختصاص یافته است.

با خروج صلاحیت هنجارگذاری و تصویب قانون از عهده این نهاد، پارلمان از تعارض منافع و اهرم گروکشی های تقنینی در برابر دولت رها شده و قدرت نظارتی آن (شامل حق سوال، استیضاح، تحقیق و تفحص، و رای اعتماد) به بازویی مستقل، شفاف و بی شائبه برای تضمین حاکمیت قانون و مهار فساد بدل می گردد.

در این ساختار، پیوند پارلمان ملی با چرخه قانون گذاری نه در قالب «تصویب و دخل وتصرف در متن قانون»، بلکه از طریق «اعلام نیاز تقنینی، مطالبه خلاهای هنجاری و ارائه طرح های پیشنهادی به دیوان عالی تقنین» صورت می پذیرد تا دیوان، نیازهای واقعی و مسائل زیسته مردم را با متدولوژی اجتهادی و حقوقی به قاعده قانونی تبدیل کند.

این تفکیک ساختاری، نه فقط یک تغییر شکلی، بلکه یک جراحی بنیادین است که با آزاد کردن نمایندگان مردم از بار «تقنین تخصصی»، نظارت را از یک ابزار معامله گری به یک «اهرم مقتدر مردمی» تبدیل می کند؛ و در مقابل، «قانون گذاری» را از یک چانه زنی سیاسی، به یک فعالیت تخصصی معطوف به حق، عدالت و مصلحت پایدار بازمی گرداند.

فصل چهارم: معماری نهادی، سازوکارهای تقنین و نظارت، و موازنه قوا

پس از تبیین ماهیت تفکیک شده «دیوان عالی تقنین» و «پارلمان ملی» در بخش پیشین، این فصل بر «نحوه تعامل سیستمیک»، «موازنه قوا» و «مهندسی کارکردی این دو نهاد» متمرکز است تا الگوی پیشنهادی از سطح نظری به ساختار عملیاتی انتقال یابد.

تفکیک بنیادین میان «شان کاشفیت و تدوین قانون» به عنوان امری متکی بر علم، اجتهاد و حقیقت گرایی، از «شان نظارت، نمایندگی و کاربست اقتدار عمومی» به مثابه امری برخاسته از اراده و خواست جمهور، مستلزم بازطراحی هندسه حکمرانی و تعبیه ساختارهای نهادی متناسب با هر یک از این دو کارویژه است. در این الگوی راهبردی، دو نهاد متمایز با منطق تاسیس، ترکیب نخبگانی و صلاحیت های ساختاری کاملا مستقل تعریف می شوند که در عین تفکیک کارکردی، منظومه ای هم افزا، متوازن و مصون از انسداد و تزاحم را شکل می دهند.

۴-۱. دیوان عالی تقنین (مجلس تقنین نخبگانی)

این نهاد، بالاترین مرجع تخصصی کشور در حوزه کشف، استنباط، تدوین، تنقیح و تصویب احکام هنجاری و قوانین عام الشمول است. شان ذاتی این مجمع، کارشناسی برهانی، فقاهتی و موضوع شناسی تحلیلی بوده و ساختار آن به گونه ای بنیان نهاده می شود که از هرگونه سهم خواهی جناحی، وابستگی حزبی و تعهدات محلی و زودگذر پیراسته بماند. تکیه بر شرط «صلاحیت اجتهادی در گستره فقه حکمرانی» در کنار «تسلط بر فلسفه حقوق و مهندسی تقنین»، مهم ترین پشتوانه تحقق این هدف است؛ بدین معنا که مقنن در هر حوزه در ساحت تصمیم گیری موظف است در برابر هر مصوبه، مستندات متقن خود را اقامه کرده و در محضر نخبگان هم تراز از آن دفاع برهانی کند. همین ویژگی بنیادین - یعنی «توانایی مداوم بر اقامه حجت و ارائه استدلال برهانی سنجش پذیر» - شریان های لابی گری، معاملات پنهان و فشارهای سیاسی را مسدود می سازد؛ زیرا در این ساحت، قاعده نه بر پایه توازن قوا یا منافع زودگذر، بلکه بر مدار برهان مبرهن و حجت عقلایی-شرعی استوار می گردد و هرگونه تصمیم غیرمنطقی یا فاقد پشتوانه حقوقی، در همان مرحله استدلال فنی، مجال ظهور نمی یابد.

تقنین کارآمد در گستره واقعیات پیچیده جامعه، فرایندی بسیط و تک ساحتی نیست و در انزوای گزاره های نظری ناآگاه از مقتضیات زمانی و مکانی شکل نمی گیرد. از این رو، تدوین قانون جامع بر سه پایه بنیادین استوار می گردد: نخست،ابتنای بنیادین بر مقاصد و احکام اسلامی، به گونه ای که دین صرفا مرجع نظارتی پسینی و سلبی (برای تایید حداقلی عدم مغایرت) نباشد، بلکه روح حاکم و راهنمای ایجابی در کشف و انتظام بخشی به مصالح عامه قرار گیرد. دوم، صورت بندی دقیق و نگارش فنی-حقوقی به منظور پیراستن نظام حقوقی از هرگونه ابهام، اجمال و تناقض درون متنی. و سوم، شناخت عینی موضوعات و ارزیابی پیامدها در بستر زیست جهان جامعه با تکیه بر بررسی های تحلیلی متخصصان حوزه های گوناگون (اقتصاد، امنیت، سلامت، فناوری و محیط زیست).

بر این اساس، بدنه تصمیم گیر و اعضای صاحب رای دیوان عالی تقنین منحصرا متشکل از «فقیهان نظام شناس در فقه حکمرانی» و «حقوق دانان برجسته» خواهد بود و سایر متخصصان در جایگاه «بازوان مشورتی و کارشناسان موضوعی»، زنجیره شناخت واقعیت را تکمیل می کنند تا از شکل گیری قوانین انتزاعی یا گسسته از عینیت جامعه جلوگیری شود.

دیوان عالی تقنین، به عنوان یگانه مرجع قانون گذاری در نظام اسلامی، متکفل تمامی ابعاد تقنین، از سیاست گذاری های کلان و راهبردی، تا بررسی و تصویب لوایح بودجه و قوانین خرد جاری است. برای پیشگیری از غرق شدن در روزمرگی های اجرایی و حفظ شان فقاهتی این نهاد، دیوان از ساختاری سلسله مراتبی بهره می برد: کمیسیون های تخصصی با بهره گیری از بازوهای کارشناسی فنی، مسئولیت تدوین و چکش کاری عملیاتی تمامی لوایح - از جمله بودجه های سنواتی - را بر عهده دارند؛ و اعضای عالی دیوان، ضمن اشراف کامل بر روند تقنین یکپارچه، بر انطباق این خروجی ها با مقاصد اسلامی، عدالت ساختاری و اولویت های نظام متمرکز می باشند. این سازوکار تجمیعی و اشراف فراگیر، تضمین می کند که منظومه تقنینی کشور در تمامی حوزه ها (اعم از اقتصادی، فرهنگی، امنیتی و مدنی) به مثابه پیکره ای واحد، سازگار و هماهنگ عمل کرده و ساختار حقوقی به طور بنیادین از هرگونه تزاحم احکام، تناقض مفهومی، تعارض هنجاری و تزاحمات اجرایی پیراسته گردد. این سازوکار، ضمن تضمین استمرار جریان قانون گذاری، دیوان را از آسیب های شایع پارلمان های کلاسیک، همچون لابی گری منطقه ای و سهم خواهی های جناحی، مصون می دارد.

نظر به اینکه رسالت پژوهش حاضر تبیین اصول بنیادین، معرفت شناختی و کلان ساختار این تفکیک کارکردی است، تدوین چارچوب های فنی، آیین نامه ای و رویه های اجرایی این مباحث، نیازمند طراحی های تخصصی از سوی کارگروه های اهل فن و پیگیری در مطالعات مستقل تطبیقی و کاربردی خواهد بود.

۴-۲. پارلمان ملی (مجلس نظارت و وکالت جمهور)

تفکیک بنیادین «شان تقنین» از «شان نظارت»، اقتضا می کند که پارلمان ملی به طور مطلق از هرگونه صلاحیت در وضع، تغییر یا تصویب قوانین - اعم از احکام هنجاری، قوانین خرد و لوایح بودجه سالانه - پیراسته باشد. این سلب صلاحیت تقنینی، نه برای تضعیف اراده جمهور، بلکه دقیقا به منظور صیانت از آن است؛ چراکه ورود وکلای مردم به عرصه انشای قانون، آنان را به شریک تصمیمات تبدیل کرده و کارآمدی نظارتی شان را در بند تعارض منافع، رانت های توزیعی و چانه زنی های محلی گرفتار می سازد. از این رو، پارلمان ملی تبلور نهادی فریضه بنیادین «امر به معروف و نهی از منکر در ساحت حاکمیت» و کانون اعمال مهار، محاسبه و بازخواست از قدرت اجرایی است.

در منظومه مالی و حکمرانی کشور، پارلمان ملی هیچ گونه اختیاری در تصویب، ردیف بندی یا تخصیص ارقام لایحه بودجه ندارد، زیرا این فرایند به تمامی در صلاحیت انحصاری دیوان عالی تقنین تعریف شده است. در مقابل، رسالت خطیر پارلمان در حوزه مالیه عمومی، «حسابرسی جامع، صیانت از قانون و تفریغ بودجه» است. این نهاد با در اختیار داشتن دیوان محاسبات کشور و بهره گیری از ضمانت های اجرایی نظارتی - همچون حق استیضاح وزرا، تحقیق و تفحص بدون مرز، و اعلام جرم به محاکم قضایی - کوچک ترین انحراف دستگاه های اجرایی از چارچوب ها و ارقام مصوب دیوان عالی تقنین را رصد و مواخذه می کند. بدین سان، پارلمان بدون آنکه دست اندرکار سفره تقسیم بودجه باشد، به ناظری بی طرف، شجاع و نفوذناپذیر تبدیل می گردد که تنها دغدغه آن، تطابق عملکرد مجریان با موازین عدالت، سلامت اداری و احکام تقنینی نظام اسلامی است.

۴-۳. موازنه قوا و انتظام ساختاری در پرتو مبانی نظام

این الگوی تلفیقی، نه تنها مباینتی با اصول بنیادین مردم سالاری دینی ندارد، بلکه مقتضای اصل چهارم قانون اساسی مبنی بر حاکمیت مطلق موازین اسلامی را به شکلی ساختارمند، ذاتی و بی واسطه محقق می سازد. در این معماری، دیوان عالی تقنین در عرض ولایت فقیه تعریف نمی شود، بلکه بازوی اجتهادی، عقلایی و استنباطی نظام در ساحت انشای احکام حکمرانی است که همواره در چارچوب سیاست های کلی و جهت گیری های راهبردی ابلاغی حرکت می کند تا انسجام و وحدت فرماندهی کشور محفوظ بماند.

از بنیادین ترین ثمرات این بازآرایی ساختاری، «زوال موضوعی و انحلال نهادی شورای نگهبان» در فرایند قانون گذاری است. در الگوی پیشین، شان انشای قانون (نمایندگان مجلس) از شان تشخیص انطباق با شرع و قانون اساسی (شورای نگهبان) منفصل بود؛ انفصالی که منشا اصطکاک های فرسایشی، اطاله تقنین و پدیداری چرخه معیوب رفت وبرگشت مصوبات به شمار می رفت. اما در این الگو، از آنجا که اعضای صاحب رای دیوان عالی تقنین خود مجتهدان نظام شناس و حقوق دانان مبرز هستند، تطبیق شرعی و پاسداری از اصول بنیادین قانون اساسی، نه به صورت یک نظارت پسینی و تحمیلی، بلکه در بطن و متن فرایند استنباط و تدوین قاعده اعمال می شود. بدین ترتیب، نیاز به وجود نهادی مستقل، موازی یا ممیز به نام «شورای نگهبان» سالبه به انتفای موضوع گشته و این کارویژه به شکلی پایدار در درون رکن تقنینی نهادینه می شود؛ امری که به تبع آن، کارکرد «مجمع تشخیص مصلحت نظام» در ساحت داوری و حل اختلافات تقنینی (موضوع اصل ۱۱۲) را به کلی منتفی و سالبه به انتفاء موضوع می سازد؛ چراکه عنصر تخصصی «مصلحت» و تزاحم احکام، پیش تر در فرآیند استنباط و تدوین در کمیسیون های فنی و فقاهتی دیوان لحاظ گردیده است. بدیهی است این امر صرفا ناظر به شان اختلافی مجمع در فرآیند قانون گذاری است و به سایر وظایف حاکمیتی آن (نظیر بازوی مشورتی رهبری در تدوین سیاست های کلی نظام) تسری ندارد.

استقرار این تفکیک بنیادین و حذف نهادهای زائد نظارتی، در افق نهایی مستلزم بازنگری ساختاری در قانون اساسی (در چارچوب اصل ۱۷۷) است تا منظومه حکمرانی از دوگانگی های فرساینده پیراسته شده و نظام تقنینی به چابکی، اتقان علمی و وحدت هنجاری دست یابد.

نتیجه گیری: گذار از پوپولیسم تقنینی به عقلانیت اجتهادی و نظارت جمهور

مقاله حاضر با ریشه یابی آسیب شناسانه و مبنایی چالش های متصلب نظام قانون گذاری در جمهوری اسلامی ایران، مبرهن ساخت که ناکارآمدی های مزمن تقنینی—از تورم سرسام آور قوانین و زوال کیفیت آنها گرفته تا شکل گیری «قوانین مرده متولد» و پدیده مخرب «تسخیر تقنینی»—محصول یک خطای فاحش ساختاری در تلفیق دو شان ذاتا ناهم سنخ است. ارجاع شان فنی، اجتهادی و تخصصی کشف و وضع قانون به نهادی که سازوکار ورود به آن مبتنی بر رقابت های حزبی، موج سواری های انتخاباتی و مطالبات منطقه ای است، نظام حکمرانی را در گرداب پوپولیسم تقنینی و تعارض منافع نهادینه شده گرفتار ساخته است.

در پارادایم حقوقی-فقهی اسلام، منشا اصیل اعتبار قانون، اراده تشریعی الهی و انطباق آن بر حقایق تکوینی، مصالح و مفاسد واقعی و عدل نفس الامری است؛ از این رو، قانون نه برآمده از خواست سلیقه ای اکثریت، بلکه محصول کشف موازین حق است و رای توده ای هرگز نمی تواند در ساحت ثبوت، جایگزین اهلیت تخصصی و اجتهاد در گستره فقه حکمرانی گردد. بر این پایه، یگانه راه نجات منظومه تقنین، انحصار مطلق قانون گذاری و تصویب بودجه در «دیوان عالی تقنین» است؛ نهادی متشکل از فقیهان نظام شناس و حقوق دانان برجسته که با پشتیبانی بازوهای کارشناسی، به انشای قوانین متقن می پردازد. این تمرکز شایسته سالارانه، صیانت از موازین شرع و اصول بنیادین را در ذات فرایند قانون گذاری درونی ساخته و با رفع کامل اصطکاک های فرسایشی، ضرورت وجود نهادهای موازی و ممیز پیشین نظیر «شورای نگهبان» و «مجمع تشخیص مصلحت نظام» در عرصه تقنین را سالبه به انتفای موضوع نموده و به زوال ساختاری آن ها می انجامد.

در سوی دیگر این هندسه، با سلب تام صلاحیت تقنین و توزیع ردیف های بودجه از منتخبان ملت، تعارض منافع دیرپای «ناظر متقاضی و مجری باج دهنده» در ریشه منهدم می شود. نمایندگان جمهور در «پارلمان ملی»، با انقطاع کامل از وسوسه ها و فشارهای نگارش قانون، هویت اصیل خویش را در قالب دیده بانانی مستقل، شجاع و متمرکز بر تفریغ محاسباتی بودجه، استیضاح مجریان، تحقیق و تفحص و پاسداری از حقوق عامه بازتعریف می نمایند. این معماری نوین که موازنه پایدار قوا را در ذیل هدایت های راهبردی ولایت فقیه برقرار می سازد، مستلزم اصلاحات ساختاری در چارچوب اصل ۱۷۷ قانون اساسی است؛ گامی تحول آفرین که هندسه حکومت اسلامی را بر دو پایه استوار «حاکمیت علم، اجتهاد و حقیقت در تقنین» و «اقتدار، بی طرفی و حاکمیت مردم در نظارت» مستقر خواهد کرد.

سید محمد جواد بنی سعید لنگرودی

شهریور ماه 1405

[1] . قانون گذار (مجلس) در سطح کلان دستوری می دهد، اما آیین نامه نویس و مجری در دستگاه اجرایی (وزارت رفاه/سازمان برنامه)، به دلیل دغدغه کسری منابع، بخش نامه ای ناهمسو تنظیم می کند که عملا اثر تشویقی سیاست اول را خنثی و نقض می نماید.

[2] . در غرب، رای ۵۱٪ مردم نمی تواند هر قانونی بگذارد. مفهوم Constitutionalism (مشروطه خواهی/حاکمیت قانون) بالاتر از دموکراسی نشسته است: نهادهایی مثل دیوان عالی آمریکا یا دادگاه های قانون اساسی در اروپا (مثل آلمان و فرانسه) قوانینی را که اکثریت تصویب کرده ولی با اصول بنیادین، آزادی های اولیه، عدالت رویه ای یا عقلانیت حقوقی ناسازگار است، بی درنگ باطل می کنند. یعنی پارلمان «مطلق العنان» نیست؛ قانون باید در چارچوب یک «هندسه پیشینی» باشد.