حقوق بین الملل و حمایت از پناهجویان

« زندگی در مرزها؛ روایت پناهندگانی که هیچ جا خانه ندارند »

( به مناسبت روز جهانی پناهجویان ، ۲۰ ژوئن )

نویسنده : سید کیهان اسدی

پژوهشگر حقوق بین الملل و مدرس دانشگاه

S.kayhanasadi@gmail.com

چکیده :

بیستم ژوئن، روزی است که جامعه بین المللی آن را به نام «پناهندگان» رقم زده است؛ یادبودی برای کسانی که از آتش جنگ، شکنجه وآزار گریخته اند و در جستجوی امنیت، تن به خطرناک ترین سفرهای زمینی و دریایی می دهند. این روز، فرصتی است برای بازخوانی تعهدات فراموش شده دولت ها و نهادهای بین المللی در قبال میلیون ها انسانی که حقوق اولیه آنان، در پیچ وخم سیاست های ملی و منازعات ژئوپلیتیک، قربانی شده است. در این مقاله، با نگاهی تحلیلی به اسناد بنیادین حقوق پناهندگان، از کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو و پروتکل۱۹۶۷ گرفته تا نقش کمیساریای عالی سازمان ملل برای پناهندگان (UNHCR)، وظایف دوگانه دولت ها، و مصادیق نقض آشکار این تعهدات در کشاکش بحران های معاصر، بررسی خواهد شد. پرسش اصلی این است که چگونه می توان از روز جهانی پناهندگان، به عنوان سکوی پرشی برای مطالبه حقوق ازدست رفته و بازگشت به اصل «عدم اعاده» به عنوان بنیاد حقوق بشر، بهره گرفت. یافته ها حاکی ازفاصله عمیق میان «گفتمان حمایت» و «عملکرد دولت ها» است؛ فاصله ای که در سایه سیاست های سختگیرانه و نگاه امنیتی به پناهندگی، روزبه روز عمیق تر می شود. این مقاله، در نهایت، بر ضرورت بازتعریف مسئولیت جمعی در قبال پناهندگان و حرکت از«سیاست انفعالی» به «اقدام فعال بشردوستانه» تاکید می کند.

۱. مقدمه: چرا روز جهانی پناهندگان؟

بیستم ژوئن، در تقویم رسمی سازمان ملل متحد ، روزی است برای بزرگداشت «شجاعت، استقامت و اراده» میلیون ها پناهنده درسراسر جهان. اما این روز، فراتر از یک مراسم نمادین، فرصتی است برای بازخوانی میثاقی که جامعه بین المللی در ۲۸ ژوئیه ۱۹۵۱ درژنو امضا کرد؛ میثاقی مبتنی بر «حمایت از کسانی که به دلیل ترس موجه از آزار بر اساس نژاد، مذهب، ملیت، عضویت در یک گروه اجتماعی خاص یا عقاید سیاسی، ناگزیر از ترک وطن خود شده اند».

امروز، بیش از ۱۲۳ میلیون نفر در جهان به اجبار آواره شده اند؛ رقمی بی سابقه که در نوع خود بی نظیر است. این آمار، نه فقط حکایت از شکست سیاست های پیشگیرانه در سطح بین الملل دارد، بلکه زنگ خطری است برای وجدان بشری که در برابر این فاجعه انسانی،روزبه روز بی تفاوت تر می شود. در چنین شرایطی، روز جهانی پناهندگان، دیگر یک «مناسبت تقویمی» نیست؛ بلکه «تکلیفی اخلاقی وحقوقی» برای بازنگری در تعهدات بین المللی است.

این مقاله، با هدف بازخوانی مبانی حقوقی و نهادی حمایت از پناهندگان، در پی پاسخ به این پرسش است: «دولت ها و سازمان های بین المللی در قبال پناهندگان چه وظایفی دارند و چرا باوجود قواعد روشن حقوقی، همچنان شاهد نقض فاحش حقوق آنان هستیم؟»

۲. مبانی حقوقی حمایت از پناهندگان: از کنوانسیون ۱۹۵۱ تا پروتکل ۱۹۶۷

۲-۱. کنوانسیون ۱۹۵۱: سنگ بنای نظام حمایت بین المللی

پس از فاجعه جنگ جهانی دوم و آوارگی میلیون ها انسان در اروپا، جامعه بین المللی به این نتیجه رسید که حمایت از پناهندگان، یک«مسئولیت جمعی» است که نیازمند چارچوبی حقوقی و نهادی است. کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان در سال ۱۹۵۱، محصول همین ضرورت بود. این کنوانسیون، که در مقدمه خود به «منشور ملل متحد» و «اعلامیه جهانی حقوق بشر» ارجاع می دهد، نه فقط یک سند حقوقی، بلکه «بیانیه ارزش های بنیادین بشری» محسوب می شود.

مهم ترین دستاورد کنوانسیون ۱۹۵۱، ارائه تعریف حقوقی از «پناهنده» و تثبیت اصل «عدم اعاده» (Non-refoulement) است. براساس ماده ۱ این کنوانسیون، پناهنده کسی است که به دلیل «ترس موجه از آزار» در خارج از کشور خود به سر می برد و نمی تواند یانمی خواهد از حمایت کشور خود بهره مند شود. این تعریف، هرچند در ابتدا محدود به رویدادهای پیش از اول ژانویه ۱۹۵۱ در اروپا بود،اما با تصویب پروتکل ۱۹۶۷، این محدودیت های زمانی و جغرافیایی برداشته شد و کنوانسیون به سندی جهانی تبدیل گردید.

۲-۲. اصل عدم اعاده: بنیاد حقوق پناهندگان

اصل «عدم اعاده» که در ماده ۳۳ کنوانسیون ۱۹۵۱ تجلی یافته، یکی از بنیادی ترین اصول حقوق بین الملل پناهندگان است و بسیاری ازحقوقدانان بین الملل آن را «قاعده آمره» (Jus Cogens) می دانند. این اصل، دولت ها را از بازگرداندن پناهندگان به سرزمینی که جانیا آزادی آنان در معرض تهدید جدی است، منع می کند. به بیان دیگر، این اصل، «خط قرمزی» است که هیچ یک از دولت های عضو کنوانسیون، حتی در شرایط اضطراری، حق عبور از آن را ندارند.

بااین حال، آنچه در عمل مشاهده می شود، نقض گسترده این اصل توسط بسیاری از کشورهاست.

از بازگرداندن پناهجویان در دریای مدیترانه تا اخراج جمعی آنان در مرزهای زمینی، همگی مصادیقی از نقض آشکار اصل عدم اعاده هستند که نه فقط کنوانسیون ۱۹۵۱، بلکه وجدان بشری را نیز به چالش می کشند.

۳. نقش کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل (UNHCR)

۳-۱. ماموریت و وظایف UNHCR

کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل (UNHCR)، در سال ۱۹۵۰ با هدف «هدایت و هماهنگی حمایت از پناهندگان و تلاش های بین المللی در راستای حل مسائل و مشکلات آنان» تاسیس شد. این نهاد، به عنوان بازوی اجرایی کنوانسیون ۱۹۵۱، مسئولیت نظارت براجرای تعهدات بین المللی در حوزه پناهندگان را بر عهده دارد و در بیش از ۱۳۰ کشور جهان فعالیت می کند.

وظایف UNHCR را می توان در چند محور اصلی خلاصه کرد:

۱. حمایت حقوقی: ارائه مشاوره حقوقی به پناهجویان، نظارت بر فرایند تعیین وضعیت پناهندگی، و اطمینان از رعایت حقوق قانونی آنان.

۲. کمک های بشردوستانه: تامین نیازهای اساسی پناهندگان در زمینه بهداشت، آموزش، مسکن و معیشت، از طریق همکاری باسازمان های شریک.

۳. ظرفیت سازی و آموزش: برگزاری دوره های آموزشی برای مقامات دولتی، کارکنان سازمان های غیردولتی و جوامع محلی در زمینه حقوق پناهندگان.

۴. توسعه سیاست ها: ارائه مشاوره به دولت ها در تدوین قوانین و سیاست های ملی پناهندگی، منطبق با موازین بین المللی.

۳-۲. محدودیت های نقش UNHCR

باوجود نقش محوری UNHCR، این نهاد «دولت محور» است و «مسئولیت اصلی حمایت از پناهندگان بر عهده دولت هاست». به عبارت دیگر، UNHCR نمی تواند جایگزین دولت ها شود؛ بلکه نقش آن «حمایت، نظارت و پشتیبانی» از دولت ها در ایفای وظایفشان است.

نکته مهم دیگر آنکه UNHCR، در بسیاری از کشورها، مستقیما در فرایند «تعیین وضعیت پناهندگی» (RSD) نقش ندارد و این وظیفه،بر عهده دولت میزبان است. برای نمونه، در برزیل، UNHCR «پناهندگان را ثبت نمی کند و مدارک پناهندگی صادر نمی کند» و تنها درتدوین سیاست های ملی و حمایت از گروه های آسیب پذیر همکاری می کند. این محدودیت، در مواردی که دولت ها از انجام وظایف خودسرباز می زنند، چالش های جدی را برای حمایت از پناهندگان ایجاد می کند.

۴. وظایف دولت ها در قبال پناهندگان: از تعهد تا نقض

۴-۱. تعهدات دولت های عضو کنوانسیون

کشورهایی که کنوانسیون ۱۹۵۱ را امضا کرده اند ( بیش از ۱۴۵ کشور )، متعهد به رعایت مجموعه ای از حقوق برای پناهندگان هستندکه از مهم ترین آن ها می توان به موارد زیر اشاره کرد:

· حق کار و اشتغال: مواد ۱۷ تا ۱۹ کنوانسیون، به پناهندگان حق دسترسی به بازار کار و برخورداری از شرایط عادلانه کار را اعطاکرده است.

· حق مسکن و آموزش: مواد ۲۲ و ۲۳، بر برخورداری پناهندگان از مسکن مناسب و آموزش ابتدایی تاکید دارند.

· حق آزادی حرکت و داشتن مدارک سفر: ماده ۲۶ و ۲۸، به پناهندگان حق انتخاب محل سکونت و داشتن مدارک مسافرتی را می دهد.

· حق مراجعه به دادگاه: ماده ۱۶، بر دسترسی پناهندگان به سیستم قضایی کشور میزبان و برخورداری از دادرسی عادلانه تاکید دارد.

بااین حال، بسیاری از دولت ها، از جمله بعضی از کشورهای خاورمیانه ، با «توصیه ای» تلقی کردن برخی از مواد کنوانسیون ( از جمله مواد ۱۷، ۲۳، ۲۴ و ۲۶ )، عملا از اجرای کامل تعهدات خود شانه خالی کرده اند. این رویکرد، نشان دهنده فاصله عمیق میان «گفتمان حقوقی» و «عملکرد سیاسی» دولت هاست.

۴-۲. مصادیق نقض تعهدات در عمل

در سال های اخیر، شاهد نمونه های متعددی از نقض آشکار حقوق پناهندگان توسط دولت های عضو کنوانسیون بوده ایم. از جمله:

· بحران مدیترانه: غرق شدن قایق های حامل پناهجویان در دریای مدیترانه و امتناع کشورهای اروپایی از انجام عملیات نجات، یکی از تلخ ترین نمونه های بی تفاوتی نسبت به جان انسان هاست. در یک حادثه دلخراش در سواحل یونان، دست کم ۷۸ پناهجو غرق شدند و دولت یونان به دلیل عدم اقدام به موقع برای نجات آنان، مورد انتقاد شدید سازمان های بین المللی قرار گرفت.

· سیاست های ضدپناهندگی در فرانسه: دولت فرانسه در سال های اخیر، با اتخاذ سیاست های سختگیرانه، از جمله تسریع در اخراج پناهجویان و برخورد خشن با امدادگران، قوانین پناهندگی را به شدت محدود کرده است. امانوئل مکرون، رئیس جمهور فرانسه، حتیامدادگران را به «حمایت از حضور غیرقانونی پناهجویان» متهم کرد؛ اتهامی که با واکنش شدید سازمان عفو بین الملل مواجه شد.

· بازگشت اجباری پناهجویان: در موارد متعددی، کشورها با استناد به توافق نامه های دوجانبه، پناهجویان را به کشورهای ثالثی بازگردانده اند که در آن ها، جان و آزادی آنان در معرض تهدید جدی است؛ اقدامی که آشکارا اصل عدم اعاده را نقض می کند.

۵. چالش های نوین و ضرورت بازنگری در نظام حمایت

۵-۱. پناهندگان زیست محیطی و خلا حقوقی

یکی از مهم ترین چالش های قرن بیست یکم، پدیده «پناهندگان زیست محیطی» است؛ افرادی که به دلیل تغییرات اقلیمی، خشکسالی های گسترده، سیلاب ها و تخریب محیط زیست، ناگزیر از ترک خانه های خود می شوند. کنوانسیون ۱۹۵۱، به دلیل تعریف مضیق خود از«آزار»، این گروه از افراد را در بر نمی گیرد و آنان را از حمایت بین المللی محروم می سازد.

پژوهش های اخیر نشان می دهد که نظام حقوق بین الملل، باوجود هشدارهای مکرر در مورد پیامدهای مهاجرتی تغییرات اقلیمی، هنوز نتوانسته است سازوکار منسجمی برای حمایت از این گروه ارائه دهد. حتی توافق پاریس (۲۰۱۵) و کنوانسیون نیویورک (۱۹۹۲) نیز به طور خاص به حقوق پناهندگان زیست محیطی نپرداخته اند و در نتیجه، این افراد در «خلا حقوقی» جدی قرار دارند. برخی حقوقدانان،تصویب کنوانسیونی جدید یا توسعه تفاسیر کنوانسیون ۱۹۵۱ را ضروری می دانند تا حمایت از این گروه به مثابه «نیازمندان حمایت بین المللی» امکان پذیر گردد.

۵-۲. بحران های انسانی و پاسخ های ناکافی

تهاجم و تجاوز روسیه به اوکراین، بحران های انسانی در افغانستان، سودان و سوریه، و نیز افزایش خشونت های قومی در کشورهای مختلف، همگی بر ناکارآمدی نظام موجود تاکید دارند. دکتر برهم صالح، ریس کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل، هشدار دادهاست که «در دهه گذشته، هر سال تعداد آوارگان افزایش یافته است و این روند، با اقدامات نمادین قابل بازگشت نیست». او بر ضرورت«اقدام محکم و هماهنگ در راستای ایجاد صلح» تاکید دارد؛ راهکاری که به نظر می رسد در سایه منازعات ژئوپلیتیک، بیش از هر زماندیگر، دور از دسترس است.

نتیجه گیری و پیشنهادها: از شعار تا عمل

روز جهانی پناهندگان، ۲۰ ژوئن، یادآور تعهدات فراموش شده جامعه بین المللی است. در حالی که کنوانسیون ۱۹۵۱ و پروتکل ۱۹۶۷، باتکیه بر اصل «عدم اعاده» و حمایت از حقوق پناهندگان، نقطه عطفی در تاریخ حقوق بشر محسوب می شوند، عملکرد دولت ها درسال های اخیر، از فاصله عمیقی میان «گفتمان حقوقی» و «اقدام عملی» حکایت دارد.

دولت ها، به عنوان مسئولان اصلی حمایت از پناهندگان، باید:

۱. به جای سیاست های سختگیرانه و امنیتی، از «رویکرد مبتنی بر حقوق بشر» پیروی کنند و اصل عدم اعاده را به عنوان یک تکلیف مطلق بپذیرند.

۲. قوانین ملی خود را با موازین بین المللی تطبیق دهند و از «توصیه ای» تلقی کردن مواد کلیدی کنوانسیون، مانند حق کار و آموزش،خودداری کنند.

۳. در بحران های انسانی، از جمله غرق شدن قایق های پناهجویان، با اقدام سریع و موثر، مسئولیت انسانی خود را به جا آورند و از برخوردهای خشن با امدادگران و فعالان حقوق بشر اجتناب ورزند.

کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل (UNHCR) نیز باید:

۱. نقش نظارتی خود را تقویت کند و گزارش های شفاف و مستندی از وضعیت نقض حقوق پناهندگان در کشورهای مختلف ارائه دهد.

۲. از خلاهای حقوقی موجود، از جمله فقدان حمایت از پناهندگان زیست محیطی، برای تدوین اسناد تکمیلی یا توسعه تفاسیر حقوقی بهره گیرد.

۳. همکاری با دولت ها در زمینه ظرفیت سازی و آموزش را گسترش دهد و بر توانمندسازی جوامع محلی برای پذیرش و ادغام پناهندگان تاکید ورزد.

در نهایت، روز جهانی پناهندگان، نه یک روز برای «همدردی»، بلکه روزی برای «مطالبه حقوق ازدست رفته» است. جهانیان باید بدانندکه پناهندگان، نه «بار» بر دوش کشورهای میزبان، بلکه «سرمایه های انسانی» هستند که با مشارکت در جوامع جدید، به غنای فرهنگی و اقتصادی آن ها می افزایند. وظیفه ما، به عنوان حقوقدانان، پژوهشگران و شهروندان جهان، آن است که صدای این انسان های بی پناه را به گوش جهانیان برسانیم و از دولتها بخواهیم تا به تعهدات بین المللی خود، نه در شعار، بلکه در عمل، پایبند باشند.