خصوصی سازی صنعت نفت در ایران

· مقدمه

در دوره قبل از انقلاب اسلامی توسعه و برداشت نفت از طریق شرکت های خصوصی خارجی به صورت کنسرسیوم انجام می پذیرفت. اما هرچه توسعه صنعت نفت بیشتر مطرح شد، نگاه غالب به موضوع همواره دولت گرا بوده و بعد از انقلاب نیز این تفکر همچنان تسلط داشته است. دلایل اصلی این جهت گیری تامین انرژی کشور،سودآوری آن و نیز نگاه توسعه منطقه ای بوده است. در سیر تحولاتی که پس از انقلاب اسلامی در کشور شاهد بوده ایم، حرکت خصوصی سازی، دور دوم خود را طی میکند.مشکلاتی که حدود 20 سال پیش برای خصوصی سازی اقتصاد کشور وجود داشت در حال حاضر هم وجود دارد. در آن زمان به این صورت نتیجه گیری شد که نمی توان صنعت نفت را خصوصی کرد که با توجه به بحث انفال و اصول 43 و 44 قانون اساسی قوت بیشتری گرفت. در سال 1384 و 1385 با بیانیه اول و دوم رهبری و تفسیر اصل 44 مقرر گردید که بخش بالا دستی نفت همچنان در مالکیت کامل دولت باقی بماند. همچنین معین شد صنایع پایین دستی نفت که شامل پالایشگاه های نفت و گاز، صنایع پتروشیمی، شبکه های گازرسانی و پیمانکاران خدماتی هستند، قابل واگذاری به بخش خصوصی است. در حال حاضر وزارت نفت پس از ابلاغ سیاست های کلی اجرای اصل 44 قانون اساسی کمیته های جداگانه در شرکت های ملی نفت، گاز، پتروشیمی، پالایش و پخش فراورده های نفتی تحت نظارت یک کمیته مرکزی در وزارت نفت تشکیل داده است تا به بررسی شرایط شرکت های قابل واگذاری به بخش خصوصی بپردازد. از سویی به دلیل قدمت صنعت نفت در ایران، تجربه کشور در اعطای امتیازات اکتشاف و تولید در دهه های قبل از انقلاب به خارجیان، راهبردی بودن نوع کالاها و خدمات تولیدی این صنعت و نیز ایجاد محدودیت های خاص کشور در بخش بالادستی)از لحاظ حجم سرمایه مورد نیاز و نیروی انسانی متخصص و با تجربه( تفاوت های چشمگیری در واگذاری شرکت های وابسته به این صنعت با سایر بنگاه های دولتی وجود دارد که سبب شده تا ساز و کار و روند خصوصی سازی آن با سایر بخش های اقتصادی کشور متمایز باشد.

· روش های خصوصی سازی نفتی

روش های خصوصی سازی در سال های ابتدای آن شامل فروش سهام موسسات دولتی در بورس اوراق بهادار تهران و فروش سهام شرکت به کارکنان و مدیریت بود که عمدتا از طریق سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران انجام میشد. روش مزایده و مذاکره مستقیم نیز وجود داشت. در حال حاضر تنها دو روش بورس و مزایده مورد قبول سازمان خصوصی سازی هستند. شرکت هایی که دارای ساختار مناسب برای عرضه در بازار بورس باشند از طریق بورس و در غیر این صورت و یا نداشتن جذابیت زیاد سرمایه گذاری برای بخش خصوصی در آن، از طریق مزایده واگذار میشود.

· خصوصی سازی از منظر قوانین

به منظور فراهم آوردن راهکارهای اجرایی خصوصی سازی، در کنار سیاست های کلی توسط قانون اساسی تبیین شده است.باید خلاء قانونی هم پر شود زیرا محاکم قضایی به استناد سیاست های کلی نمیتوانند بر اجرای خصوصی سازی نظارت داشته باشند و در صورت تخلف قادر نیستند هیچ دستگاهی را محاکمه کنند. با اجرا شدن فرایند خصوصی سازی برای شرکت های دولتی در صنعت نفت سه وضعیت متصور است:

1) کاملا دولتی باقی بمانند همچون بخش های بالادستی نفتی

2) کاملا خصوصی شوند؛ مانند پالایشگاه های نفت و گاز، صنایع پتروشیمی ، شرکت های گاز رسانی، پیمانکاران خدماتی شامل شرکت های پترو ایران، پترو پارس، شرکت خدمات هلیکوپتری، شرکت خدمات رفاهی جنوب و شرکت حفاری شمال.

3) تغییر ساختاری پیدا کنند؛ به این صورت که با تفکیک شدن آن به دو بخش مجزا، بخش حاکمیتی آن در سایر بخش های دولتی ادغام شود و بخش قابل واگذاری آن خصوصی شود. از جمله این شرکت ها میتوان به شرکت پشتیبانی ساخت و تهیه کالای نفت؛ سازمان بهداشت و درمان صنعت نفت، شرکت پایانه های نفتی ایران و توربین جنوب اشاره کرد. یا در حالت دیگر شرکت هایی که جزء انحصاراتی که به دولت تخصیص داده شده نمی باشند ) یا به عبارتی جزو بخش بالادستی نیستند( و از سویی دیگر شرکت های خصوصی نیز در آن فعال نبوده و انحصار آن در اختیار دولت بوده است و در حال حاضر نیز در بخش خصوصی تمایل یا توانایی برای فعالیت در این بخش وجود ندارد. در این حالت شرکت کاملا منحل میشود و وظایف محوله آن از سوی یکی از بخش های دولتی پیگیری میشود که طرح اجمالی فعالیت صنعت نفت در نمودار زیر قابل مشاهده است.

· موانع و چالش های خصوصی سازی صنعت نفت کشور

در فرایند خصوصی سازی علاوه بر تعیین اینکه چه شرکت هایی خصوصی شوند، جهت گیری در خصوص سوال های دیگری نظیر اینکه چگونه خصوصی سازی کنیم، به چه کسی واگذار کنیم و چگونه مقاومت گروه های سیاسی مخالف را پاسخگو باشیم بسیار مهم و تاثیر گذار است.

1) دولت مشکلات واگذاری شرکت های تحت تصدی خود را مواردی چون ناکارایی بازار سرمایه، وجود مقررات دست و پاگیر، عدم تطبیق قانون مالیات ها با وضعیت فعلی کشور برای جذب سرمایه گذاری، انقباضی عمل کردن بانک ها، عدم نگرش صحیح بخش خصوصی به بخش دولتی و انتظارات غیر معقول آن از دولت، عملکرد نادرست برخی مجریان و عدم امنیت برای مجریان فعال در خصوصی کردن واحد های دولتی میداند.

2) علاوه بر این به دلیل استیلا و حاکمیت تاریخی دولت بر ساختار اقتصادی کشور، وجود برخی مقاومت ها در بدنه دولت و سایر قوا در برابر کاهش تصدی گری و نقش دولت محتمل است. تدوین قانون ضد انحصار و نظارت دقیق نهاد های ذیربط در حسن اجرای سیاست، میتواند مانع تدوام استیلای تاریخی دولت، انحصارگری و رانت خواری های احتمالی گردد.

3) یکی از ویژگی های خصوصی سازی و کاهش تصدی گری دولت در عرصه اقتصادی با توجه به ویژگی ها و سابقه تاریخی این امر در ایران، زمان بر بودن آن است. از این رو بیم آن میرود که در این روند طولانی مدت، کار واگذاری ها و اجرای برنامه ها و سیاست ها در بین راه رها شده، اراده و عزم مجریان آن به سردی و سستی گراید.

4) اقدامات شتاب زده از دیگر موانع احتمالی در راه تحقق سیاست های خصوصی سازی است برای جلوگیری از چنین وضعیتی، ایجاد سازوکارهای لازم و تدریجی بودن واگذاری ها باید مورد توجه دولت و سایر دست اندر کاران قرار گیرد.

5) گرچه ایران به لحاظ سرمایه انسانی، منابع و ذخایر زیرزمینی و نیز سرمایه مالی در سطح منطقه فوق العاده غنی است، اما پایین بودن بهره وری نیروی کار، منفی بودن بهره وری سرمایه را سبب میشود. در این حالت رشد اقتصاد ملی با این میزان بهره وری، به تزریق منابع مالی متکی شده که در نتیجه آن اتکای رشد به بخش منابع ملی سوق یافته است.

6) گذشته از ضعف عمده ی خصوصی سازی در ایران یعنی عدم مطالعه صحیح درباره مدل های خصوصی سازی متناسب با اقتصاد ایران، مساله مهمتر عدم شکل گیری نهاد مالکیت خصوصی در ایران است. در ایران به علت عدم ثبات سیاسی _ اقتصادی، رقابت دولت با بخش خصوصی و سازوکار های سیاسی گروه های موثر بر اقتصاد کشور، هیچگاه مالکیت خصوصی آن هم از نوع امن و پایدار به وجود نیامده است.

از راهکارهای پیشنهادی، تعیین الگوی توسعه کشور، تسهیل فعالیت بخش خصوصی و زمینه سازی جهت پیوستن به زنجیره اقتصاد جهانی میباشد. این امر در راستای استراتژی توسعه اقتصادی و جایگاه بخش خصوصی و رقابت پذیری این بخش معلوم خواهد شد. از طرف دیگر، دولت باید زمینه را برای فعالیت بخش خصوصی آماده کند. مشکل دیگر این است که بازار ما به دلیل ساختار آن نسبت به کیفیت حساس نیست. در حالی که شاخص اصلی رقابت کیفیت است و قیمت، یکی از شاخص های مندرج در کیفیت میباشد.

· مشکلات خصوصی سازی صنعت نفت در کشور

1) سودآور نبودن شرکت های نفتی بدون احتساب یارانه قیمت فعلی؛ که در این صورت انگیزه لازم برای خریداران بخش خصوصی را به دنبال نخواهد داشت.

2) وجود برخی از پروژه های در دست احداث و توسعه در حوزه نفت و گاز، که برای بخش خصوصی سودآور نمیباشند مانند شرکت های گازرسانی به شهرها و روستاها که به دلیل عدم اقتصادی بودن آنها، در صورت انتقال آن شرکت ها به بخش خصوصی ، این پروژه ها متوقف خواهند شد.در مقابل، اگر بخش خصوصی درصدد اخذ هزینه گازرسانی از مصرف کنندگان شود، هزینه بالایی به مصرف کنندگان تحمیل میشود.

3) مشکل بعدی به پالایشگاه ها و تامین مواد اولیه آنها برمیگردد، با خصوصی شدن شرکت های دولتی که مواد اولیه مورد نیاز آنها به قیمت یارانه ای تامین میشود، امکان خرید مواد اولیه آنها به صورت یارانه ای و تضمین تامین مواد اولیه از طریق قراردادهای بلند مدت ، یکی از موضوعات چالش برانگیز خواهد بود.

4) شرکت های نفتی به طور طبیعی میتوانند توسط بخش خصوصی به صورت انحصاری اداره شوند که در این صورت باعث به وجود آمدن مشکلات زیادی برای مصرف کنندگان خواهند شد. دولت باید بتواند با نظارت های دقیق و کنترل، مانع حرکت این انحصار طبیعی شود.

در ادامه باید خاطر نشان کرد که به دلیل گستردگی بخش نفت و گاز در کل کشور و بهره وری از انرژی تولیدی این بخش در بسیاری از صنایع ، به عنوان انرژی اصلی؛ وجود سازمان یا سازمان های تنظیم کننده روابط بین بخش های مختلف، بسیار ضروری بوده و کوچکترین وقفه در هرکدام از این بخش ها میتواند زیان های جبران ناپذیری از نظر سیاسی، اقتصادی و اجتماعی داشته باشد.

· موانع حضور بخش خصوصی در صنعت نفت کشور

حضور فعال بخش خصوصی مستلزم آماده بودن بخش اقتصادی در زمینه سرمایه گذاری میباشد. بخش خصوصی وقتی حس کند محیط اقتصادی آماده نیست) به طور مثال قیمت ها در بخش گاز تکلیفی هستند و مجبور است در قیمتی که تکلیف میشود فروش انجام دهد( به هیچ عنوان وارد حوزه فعالیت نمیشود. بنابراین وقتی که یک شرکت از پیکره دولت جدا میشود و عده ای آن را خریداری میکنند، دیگر اطمینانی بر آینده آن شرکت وجود ندارد. از طرف دیگر، وجود ریسک های سیاسی، باعث افزایش نا اطمینانی سرمایه گذاران میشود و چون سرمایه گذاری در بخش نفت و گاز، از حجم بالایی برخوردار است، مسلما سرمایه گذار نسبت به آن بی توجه نخواهد بود. از سوی دیگر با توجه به حجم سهام این شرکت ها که بورس های داخلی توان دریافت و جذب همه آن را ندارد، بخشی از سهام آنها باید در بورس های بین المللی نیز عرضه شود.