به سوی برنامه ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد (شیوه نامه تدوین شاخص ها و ابزارهای سلامت اداری)

ارتقاء سلامت اداری و مقابله با فساد ازجمله ضروری ترین کارکردهای یک نظام حکومتی پایدار به شمار می رود و از اصلی ترین پایه های استحکام آن محسوب می شود. از این رو، دولت ها با اشکال و ساختارها و گرایش های فلسفی و ایدئولوژیکی مختلف، همواره برای بقای نظامی که بر اساس آن مشروعیت یافته اند، ارتقاء سلامت اداری و مقابله با فساد را در برنامه های خود قرار داده اند. همچنین با توجه به اینکه، رویکرد حکمرانی خوب که علاوه بر بازتعریف رابطه تعاملی میان سه نهاد دولت، بخش خصوصی (بازار) و جامعه مدنی، برای دولت با مفهوم جدید، مولفه هایی مانند «پاسخگویی»، «کنترل فساد»، «حاکمیت قانون»، «کیفیت تنظیم گری دولت» و «میزان اثربخشی» را مورد توجه قرار می دهد. بنابراین، پرواضح است، سلامت اداری و مولفه های حکمرانی به نوعی دو روی یک سکه هستند؛ به بیان دیگر، توجه به مولفه های یاد شده موجب ارتقای سلامت اداری می گردد و عکس این مهم نیز صادق است.

یکی از مولفه های یاد شده، کنترل فساد است. فساد پدیده ای است پیچیده و ذوابعاد که شکل های مختلفی به خود می پذیرد و بازیگران متنوعی دارد که تاثیر مخربی بر ساختارهای سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، نهادی و سازمانی بر جای می گذارد. فساد دیوانی و اداری به طور خاص ناظر است بر سلسله کردارهایی که در سطح مناسبات رسمی رخ می دهد و از طریق آن مناصب رسمی و عمومی دستاویزی برای بهره برداری های شخصی می شوند. این قسم از فساد، از یک سو با کاستن از اعتماد عمومی نسبت به روایی و سلامت سازوکارهای اداری، سرمایه اجتماعی را تخریب می کند- و به این ترتیب به کم اثرشدن سیاست های ساختاری و اقتصادی دامن می زند- از سوی دیگر، به ترویج عادات رفتاری خاصی می انجامد که از رهگذر آن ها نظام پاداش بر اساس ترتیباتی غیراخلاقی، غیرقانونی و نامنصفانه ای شکل می گیرد که نتیجتا سبب شکل گیری کلیتی از مناسبات اجتماعی مسموم و مخرب می شود.

به دلیل ماهیت پیچیده و اساسا ذهنی پدیده فساد، طبیعتا هیچ اجماع بین المللی در زمینه تعریف متعین آن وجود ندارد. اما در نوشتارهای علمی اختصاص یافته به این پدیده اغلب آن را در قالب سوءاستفاده از قدرت/ اقتدار عمومی در راه کسب منافع شخصی تعریف کرده اند. این تعریف، اگرچه محدودتر و کم گستره تر از آنی است که دلالت های متعدد و عمیق فرهنگی و بافتاری فساد را دربرگیرد، اما تاکید آن بر اقدام قصدمند در سوءاستفاده از اقتدار عمومی در جهت منفعت شخصی، بازنماینده مناسبی برای تعیین مرزهای مفهومی فساد است. به همین اعتبار، می توان گستره فساد را به این شرح بیان کرد: «هرگونه فعل یا ترک فعلی است که توسط هر شخص حقیقی و حقوقی به صورت فردی، جمعی یا سازمانی که عمدا و با هدف کسب هرگونه منفعت یا امتیاز مستقیم یا غیرمستقیم برای خود یا دیگری با نقض قوانین یا مقررات کشوری انجام پذیرد مانند ارتشاء، اختلاس، تدلیس و اخاذی».

همان طور که پیش تر از نظر گذشت، اهمیت ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد همواره در ادبیات سیاست گذاری همه کشورها مورد توجه بوده است. این مهم برای ایران نیز صادق است. به عنوان نمونه می توان به فرمان هشت ماده ای مقام معظم رهبری به سران قوا درباره مبارزه با مفاسد اقتصادی در سال ۱۳۸۰ اشاره کرد. با بررسی قوانین و سیاست گذاری های کلان در حوزه مقابله با فساد و ارتقای سلامت اداری و نتایج حاصل شده و آسیب شناسی آن ها به نظر می رسد، موفقیت و اثربخشی سیاست گذاری این مهم در گرو یک برنامه اجرایی است. به عبارت دیگر، قوانین و سیاست های کلی مربوطه باید تنقیح و یکپارچه شده و در چارچوب برنامه، الزامات نهادی و ضمانت های اجرایی و پایش مداوم آن ها مورد توجه قرار گیرد.

برنامه اجرایی مزبور، علاوه بر اهداف کمی و زمان بندی شده و جزئیات اجرای قوانین، شامل فرایندها و ابزارهای اجرا نیز هست. به منظور کمک به شیوه تدوین قسمت هایی از این برنامه و همچنین با توجه به اینکه، ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد، نیازمند شناخت درست مسائل، دستگاه اداری کارآمد و فراهم نمودن الزامات بستر نهادی مختص به خود است، در پیش گرفتن «رویکرد انطباق مداوم مسئله محور [۱](PDIA)» می تواند در موفقیت این مهم کارگشا باشد. به همین منظور، فرایندی مشارکتی را برای تعیین فرایند ها و ابزارهای مقابله با فساد و همچنین شاخص های مورد نیاز برای ارزیابی آن ها در دستگاه ها مورد تاکید است. علاوه بر این فرایند مشارکتی پیشنهادی، گزارش پیش رو فرایند ایجاد شاخص بین المللی ادراک فساد را به عنوان مکملی برای شاخص مشارکتی طرح نموده و به ابزارهای ارتقای سلامت اداری نیز مانند مدیریت تعارض منافع تمرکز کرده است.

بنابراین، این گزارش شامل سه قسمت (گام) اصلی است: ۱- فرایند مشارکتی ایجاد ابزارها، فرایندها و شاخص های مرتبط با مقابله با فساد و ارتقای سلامت اداری؛ ۲- فرایند ایجاد شاخص مرتبط با ادراک فساد؛ ۳- ابزارها و پیش نیازهای ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد؛ که به ترتیب ناظر بر کنترل فساد و ارتقای سلامت اداری، شناسایی گلوگاه های فسادآمیز و درنهایت پیشگیری از وقوع فساد است. این مهم از رهگذر «مدیریت تعارض منافع»، «سنجش کارآمدی مبتنی خودارزیابی سازمانی» و «توسعه دولت الکترونیک و شفافیت در تصمیم گیری» است. در ادامه، به طور مختصر هر سه گام صدرالاشاره و رویکرد به تفصیل تشریح خواهند شد.

همان طور که اشاره شد، ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد نیازمند تدوین برنامه ای با رویکرد انطباق تکرارپذیر مسئله محور است که در ادامه، به طور مختصر این رویکرد تشریح خواهد شد. گفتنی است، آنچه ذیل سه بخش در این گزارش به منظور ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد مورد توجه قرار گرفته است، گام های نخست بر اساس شناخت مسئله در زمان فعلی و ارائه راحل برای این مهم در چارچوب رهیافت انطباق مداوم مسئله محور است؛ که در ادامه پیشبرد این برنامه با کسب دانش ضمنی به صورت مداوم پایش و مورد بازنگری قرار می گیرد.