گزارش الگوی راهبردی حمایت از تولید ۱۶. نظریه استقرار سیاسی، چارچوبی برای فهم اقتصاد سیاسی حمایت از تولید

آیا تجربه موفق به کارگیری سیاست صنعتی در کشورهای شرق آسیا در کشورهای دیگر قابل تکرار است؟ در پاسخ به این سوال با دو رویکرد متفاوت روبه رو هستیم. رویکرد اول براساس مطالعه تجربه موفق همین کشورها، موسوم به دولت های توسعه گرا شکل گرفته و استدلال می کند که وجود یک دولت توسعه گرای مقتدر که متعهد به توسعه صنعتی بوده و توانمندی مدیریت رانت مولد را داشته باشد برای موفقیت سیاست صنعتی ضروری است. حامیان این رویکرد در مورد دولت هایی که فاقد این توانمندی ها هستند، یا توصیه به عدم به کارگیری سیاست صنعتی کرده اند (اوانز، ۲۰۰۵) یا معتقد هستند اگر این دولت ها به اندازه کافی تلاش کنند، امکان تکرار تجربه موفق کشورهای شرق آسیا وجود دارد (چانگ، ۲۰۱۰). با این حال موارد متعدد شکست سیاست صنعتی در چند دهه اخیر - شرایطی که سیاست های حمایتی به تسخیر بنگاه اقتصادی درآمده و درنتیجه بنگاه ناکارامد به واسطه تضمین تداوم رانت به زندگی راحت خود ادامه می دهد – باعث شده تا در عملی بودن توصیه این اقتصاددانان دگراندیش بتوان شک کرد. در مقابل، نظریه استقرار سیاسی معتقد است که نه توانمندی دولت های شرق آسیا و نه نهادهای آنها در کشورهای دیگر تکرارشدنی نیستند. استقرار سیاسی منحصر به فرد کشورهای شرق آسیا به دولت های این کشورها امکان مدیریت رانت و انتظام بنگاه های دریافت کننده رانت را می داد. شرایطی که در بیشتر کشورهای درحال توسعه وجود ندارد. ازاین رو مشتاق حسین خان به عنوان نظریه پرداز رویکرد دوم با استناد به تجربه موفق بخش هایی از هند، بنگلادش و ویتنام استدلال می کند که اگر نهادهای توسعه ای به خوبی و با در نظر گرفتن استقرار سیاسی کشور طراحی شوند -حتی اگر دولت توسعه گرای مقتدر وجود نداشته باشد- احتمال موفقیت وجود دارد. ازاین رو کشورهای خواهان صنعتی شدن باید به طراحی نهادهای توسعه ای با توجه به بستر منحصر به فرد خودشان همت گمارند. چارچوب استقرار سیاسی به منظور شناخت بستر کشورهای درحال توسعه و تدوین نهاد متناسب با آن ایجاد شده است. از این منظر، علت اختلاف عملکرد نهادهای به ظاهر مشابه در کشورهای مختلف را در بستر متفاوت این کشورها باید جستجو کرد. با اینکه هنجارها و توانمندی دولت می تواند در عملکرد یک نهاد تاثیرگذار باشد، اما از منظر چارچوب استقرار سیاسی، «نحوه توزیع قدرت» تعیین کننده اصلی است. به عبارت دیگر، اگر به کارگیری یک سیاست یا نهاد، منافع گروه های قدرتمند را تهدید کند، این گروه ها احتمالا در برابر اجرای آن مقاومت کرده یا آن را منحرف می کنند. ازاین رو در انتخاب هر نوع سیاست یا نهادی (مانند سیاست صنعتی) باید به این توزیع قدرت بین سازمان ها توجه کرد. چارچوب استقرار سیاسی ابزار لازم برای این تحلیل نهادی را فراهم می کند. بعضی گزاره های مهم این رویکرد (نظریه) به طور خلاصه در ادامه می آید: ۱. موفقیت نهادهای به کار گرفته شده توسط کشورهای شرق آسیا به خاطر استقرار سیاسی منحصر به فردشان بوده و تکرار تجربه آنها برای بسیاری از کشورهای درحال توسعه امکانپذیر نیست. ۲. همچنین تقویت نهادهایی مانند حقوق مالکیت و حاکمیت قانون که در کشورهای پیشرفته نتایج خوبی در پی داشته، به دلیل نوع روابط قدرت متفاوت کشورهای درحال توسعه، در این کشورها دستاورد چندانی نداشته است. به عبارت دیگر اگر در کشورهای پیشرفته حاکمیت قانون و حقوق مالکیت به خوبی اجرا می شود، به این دلیل است که سازمان های قدرتمند (عمدتا سازمان های اقتصادی مولد) خواهان اجرای آن هستند. ۳.دضعف حاکمیت قانون در کشورهای درحال توسعه به این دلیل است که نخبگان اقتصادی سازمان های قدرتمند، نیازی به حاکمیت قانون ندارند و درنتیجه معمولا این سازمان ها از اجرای قانون حمایت نمی کنند. ازاین رو، کشور درحال توسعه باید نهادهای توسعه ای متناسب با استقرار سیاسی خود تدوین کند تا به مرور بخش های مولد اقتصاد تقویت گردند. با گسترش بخش های اقتصادی مولد زمینه برای به کارگیری نهادهای توسعه ای مدرن مانند حاکمیت قانون و حقوق مالکیت فراهم می شود. ۴. استقرار سیاسی زمانی پدید می آید که توزیع مزایای منتج از نهادهای رسمی و غیررسمی با توزیع قدرت بین انواع سازمان ها (سیاسی، اقتصادی و ...) همخوانی داشته باشد. این رابطه دو طرفه بین نهادها و سازمان ها اگر در طول زمان پایدار بوده و بازتولید گردد، می گوییم استقرار سیاسی شکل گرفته است. برای طراحی نهاد یا سیاست توسعه ای، دو سطح از استقرار سیاسی (توزیع قدرت سازمانی) باید مد نظر قرار گیرد: الف) استقرار سیاسی در سطح جامعه (یا کلان)، که معرف نظم اجتماعی است. در این سطح با یک مطالعه تاریخی مشخص می شود که چگونه توزیع قدرت در یک جامعه به شکل فعلی درآمده، بازتولید شده و پایدار مانده است. در اینجا نقش گروه های سیاسی بانفوذ و همچنین توانمندی بنگاه های اقتصادی مولد و روابط این گروه ها با یکدیگر در کانون تحلیل قرار می گیرد. این سطح تحلیل می تواند دلایل ناکارامدی نهادهای توسعه ای را توضیح داده و فرصت های موجود برای ارتقای رشد اقتصادی را همزمان با حفظ ثبات سیاسی نشان دهد. ب) سطح بعدی، بستری است که یک نهاد در آن عمل می کند. بعید است که یک سیاست یا نهاد بتواند توزیع قدرت را تغییر دهد، اما توزیع قدرت به احتمال زیاد آثار مهمی بر عملکرد یک سیاست یا نهاد خواهد گذاشت. واکنش گروه های قدرتمند می تواند به شکل مقاومت در برابر اجرای سیاست، به انحراف کشاندن آن (اجرای نصفه نیمه و احتمالا تسخیر سیاست) یا حمایت از اجرا بروز کند. با اینکه بخشی از کیفیت عملکرد یک سیاست بستگی به توانمندی درونی دولت دارد، اما واکنش گروه های صاحب قدرت هم می تواند هزینه اجرای یک سیاست یا نهاد را افزایش یا کاهش داده و تعیین کننده نتیجه نهایی باشد. کارشکنی گروه های قدرتمند احتمالا به اجرای نصفه نیمه سیاست، تسخیر آن و احتمالا آثار منفی اقتصادی منجر خواهد شد. اتفاقی که در بسیاری از موارد شکست سیاست صنعتی قابل مشاهده است. ازاین رو توجه به این پیچیدگی های سیاسی و نهادی، زمینه را برای به کارگیری راهکارهایی که احتمال موفقیت بیشتری دارند فراهم می کند. خوشبختانه دولت های توسعه گرا تنها نمونه به کارگیری موفق نهادهای توسعه ای نیستند، کشورهایی مانند هند، بنگلادش، برزیل، ترکیه و ویتنام هم توانسته اند با طراحی سیاست هایی متناسب با بستر منحصر به فرد خود موفقیت های قابل توجهی در نیل به رشد اقتصادی پایدار داشته باشند. چارچوب استقرار سیاسی این امکان را به کشورهای درحال توسعه می دهد تا تحولات توسعه ای حکمرانی و نهادی را متناسب با بستر کشورشان طراحی و اجرا نمایند. دستیابی به دلالت های این رویکرد در مورد اقتصاد ایران هرچند نیازمند یک مطالعه تاریخی عمیق است، اما به طورکلی می توان گفت در تدوین هر نوع سیاست حمایتی، از بنگاه ها و بخش های تولیدی، توانمندی اجرایی دولت، توانمندی فناوری بنگاه حمایت شونده و درنهایت نفوذ سیاسی آن بنگاه باید مد نظر قرار بگیرد. همچنین به نظر می رسد ساختار و گونه استقرار سیاسی اقتصادی از نوع حامی پرور رقابتی با افق زمانی کوتاه مدت و توانمندی اجرایی پایین دولت است. این توانمندی پایین و متوسط دولت با ارتباطات سیاسی قوی ممکن است موجب گردد حمایت های صورت گرفته از صنایع بانفوذی مانند خودروسازی، پتروشیمی و فولاد تسخیر شده و به اهداف خود نرسد. بنابراین در استقرار سیاسی فعلی، یکی از گزینه های کم ریسک تر، حمایت از بنگاه های کوچک و متوسط است که در صنایع با فناوری های ساده و میان رده فعال بوده و از ارتباطات سیاسی محدودی برخوردارند. راهکار دیگر نیز اعلام و اعمال شرایط قطع یا افزایش حمایت های دولتی به صورت شفاف است.