روزنه ای به حقوق مالیاتی (بخش اول)
امروزه نقش انواع مختلف مالیات ها و تاثیر سیاست های مالیاتی در تامین امنیت و رفاه عمومی، هدایت و تشویق سرمایه گذاری زیربنایی، رشد و توسعه اقتصادی و رقابت مشروع اقتصادی شهروندان امری انکارناپذیر است. اهمیت موضوع مالیات در اقتصاد کشورمان در مسیر حرکت به سمت اصلاحات جدی ساختاری از بودجه متکی بر درآمدهای ناپایدارنفتی برای دستیابی به منابع پایدارمالیاتی، توجه بیشتر به حقوق مالیاتی را ضروری ساخته است. از آنجایی که پرداخت مالیات از جمله وظایف هر شهروند تلقی می شود، لذا با توجه به گستره ی شمول و انواع مختلف مالیات، لازم است ساز و کارهای تشخیص آن هر چه بیشتر معرفی و شفاف سازی گردد در این راستا آنچه در ادامه طی دو بخش خواهید خواند، ترجمه مقاله ای تحت عنوان tax law است که نویسندگان آن به ترتیب Baron Jean M.J. van Houtte وزیر سابق دارایی دولت بلژیک و استاد حقوق مالیه «دانشگاه دولتی گنت» State University of Ghent به اتفاق Charles E. McLure عضو ارشد «موسسه هوور» Hoover Institution دردانشگاه استنفورد، کالیفرنیا می باشند، که توسط ویراستاران «دایره المعارف بریتانیکا» Encyclopedia Britannica در 5 فوریه 2024 به روز رسانی و در سایت Britannica Money در دسترسی عموم قرار گرفته است.
«حقوق مالیاتی » tax la «مجموعه قواعدی» body of rules است که بر اساس آن «مقام دولتی» public authority از «مالیات دهندگان» taxpayers مطالبه و آنها را ملزم می کند تا بخشی از «درآمد» income یا «دارایی» property خود را به آن مرجع انتقال دهند. «قدرت وضع مالیات هاpower to impose taxes به طور کلی به عنوان «حق دولت ها» right of governments شناخته می شود. حقوق مالیاتی یک ملت معمولا منحصر به آن کشور است، اگرچه در قوانین کشورهای مختلف شباهت ها و «عناصر مشترکی» common elements وجود دارد. به طور کلی، حقوق مالیاتی فقط به جنبه های حقوقی مالیات می پردازد، نه به جنبه های مالی، اقتصادی یا سایر جنبه های آن.
حقوق مالیاتی در حوزه «حقوق عمومی» public law قرار می گیرد. یعنی قواعدی که فعالیت ها و منافع متقابل «جامعه سیاسی» political community و اعضای تشکیل دهنده آن را تعیین و محدود می کند. همانطورکه ازروابط بین افراد در حوزه «حقوق خصوصی» private law متمایز می شود. حقوق بین الملل مالیاتی مرتبط با مشکلاتی است که یک فرد یا شرکت وقتی در چندین کشور مشمول مالیات می شوند، به وجود می آید. حقوق مالیاتی را می توان با توجه به ماهیت قوانین مالیاتی تقسیم کرد، به تجزیه و تحلیل مقررات حقوقی که موجب «پرداخت مالیات» charging of a tax می شود و همچنین «حقوق مالیاتی رسمی» formal tax law که مربوط به قواعد مقرر در قانون در مورد «تشخیص مالیات» assessment، «اجرا»، enforcement «دادرسی»، procedure «اقدامات قهری»، coercive measures «تجدیدنظر اداری و قضایی» administrative and judicial appeal و مواردی از این قبیل است.
توسعه حقوق مالیاتی به عنوان یک سیستم جامع و کلی یک پدیده جدید است. یکی از دلایل این امر این است که قبل از اواسط قرن نوزدهم هیچ سیستم مالیاتی عمومی در هیچ کشوری وجود نداشت. در جوامع «سنتی»traditional عمدتا بر پایه کشاورزی، درآمدهای دولت یا از منابع غیرمالیاتی (مانند خراج، درآمد از قلمرو سلطنتی و اجاره زمین) تامین می شد و یا تا حدی از مالیات بر اشیاء مختلف («مالیات زمین»، land tax «عوارض»، tolls «گمرکات» customs و «مالیات کالاهای داخلی» excises) به دست می آمد. تحمیل مالیات بر درآمد یا سرمایه «روش عادی» ordinary means برای «تامین مالی دولت» financing government محسوب نمی شد. آنها ابتدا به عنوان «اقدامات اضطراری» emergency measures ظاهر شدند. برای مثال، سیستم مالیات بر درآمد بریتانیا، یکی از قدیمی ترین نظام های موجود در جهان، در سال 1799 به عنوان «وسیله ای موقت» temporary means برای رفع «بار مالی» financial burden فزاینده «جنگ های ناپلئونی» Napoleonic Wars شکل گرفت.
یکی دیگر از دلایل توسعه نسبتا اخیر حقوق مالیاتی این است که «بار مالیاتی» burden of taxation و مشکل محدودیت های تصریح شده برای قدرت مالیاتی مقامات دولتی، تنها با گسترش مفهوم حوزه شایسته حکومت که همراه با مداخله رو به رشد «دولت های مدرن» modern states در مسائل اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و غیره بود، قابل توجیه شد.
حدود حق «مقامات دولتی» public authority برای «تحمیل مالیات ها» impose taxes توسط قدرتی تعیین می شود که طبق «قانون اساسی» constitutional law واجد شرایط این کار است. در یک «نظام دموکراتیک» democratic system این قوه «قوه مقننه» legislature است نه «قوه مجریه» executive یا «فوه قضائیه» judiciary . قوانین اساسی برخی کشورها ممکن است به قوه مجریه اجازه دهد تا در مواقع اضطراری «اقدامات شبه قانونی موقت» temporary quasi-legislative measures را اعمال کند، با این حال، در شرایط خاص ممکن است به قوه مجریه قدرت داده شود تا مقررات را در حدود تعیین شده توسط قانونگذار تغییر دهد.«قانونی بودن مالیات» legality of taxation توسط متون قانون اساسی در بسیاری از کشورها از جمله ایالات متحده آمریکا، فرانسه، برزیل و سوئد تایید شد ه است. در بریتانیای کبیر که قانون اساسی مکتوب ندارد، مالیات نیز از «اختیارات قانونگذار» prerogative of the legislature است.
«خاستگاه های تاریخی» historical origins این اصل با آزادی سیاسی و دولت نمایندگی – حقوق شهروندان (به تعبیر «اعلامیه حقوق انسان و شهروند» Declaration of the Rights of Man and the Citizen که در اولین روزهای انقلاب فرانسه، اوت 1789 اعلام شد) یکسان است. سوابق دیگری را می توان در منشور حقوق انگلیس در سال 1689 و قاعده «بدون رضایت مالیات ممنوع» no taxation without consent موجود در «اعلامیه استقلال ایالات متحده» Declaration of Independence of the United States یافت. طبق این اصل تنها چیزی که لازم است این است که حقوق مدیریت مالیاتی و تعهدات مربوط به مودی در قانون مشخص شود. یعنی در متن تصویب شده توسط نمایندگان مردم معین شده باشد. اجرای قوانین مالیاتی عموما توسط قوه مجریه (دولت یا اداره مالیات) تنظیم می شود.
محدودیت ها بر«قدرت مالیاتی» taxing power عموما توسط سنت، عرف و ملاحظات سیاسی اعمال می شود. در بسیاری از کشورها محدودیت های قانون اساسی نیز وجود دارد. محدودیت های معینی در قدرت مالیاتی قانونگذار «خود بدیهی و واضح» self-evident است. به عنوان یک امر عملی و همچنین قانونی (قانون اساسی) باید حداقل ارتباطی بین موضوع مالیات و قدرت مالیاتی وجود داشته باشد. به عنوان مثال، حدود »صلاحیت مالیات بر درآمد» income-tax jurisdiction اساسا با دو معیار اصلی تعیین می شود: «محل اقامت» residence (یا «تابعیت» nationality) مالیات دهندگان و «منبع درآمد» source of income وی. (کاربرد هر دو معیار با هم در مواردی که محل اقامت مودی و منبع درآمد وی در کشورهای مختلف است، اغلب منجر به «مالیات مضاعف سنگین» burdensome double taxation می شود، اگرچه می توان از طریق «معاهدات بین المللی» international treaties از آن جلوگیری یا آن را محدود کرد). مالیات هایی غیر از مالیات بر درآمد مانند «مالیات های خرده فروشی»، retail-sales taxes «مالیات بر گردش مالی»، turnover tax «مالیات بر ارث» inheritance tax، «هزینه های ثبت» registration fees (مالیات نقل و انتقال) و «حق تمبر» stamp duty توسط مقامی (ملی یا محلی) که کالا در قلمرو آن تحویل شده یا دارایی های مشمول مالیات در آن واقع شده است، اعمال می شود.
یکی دیگر از محدودیت های واضح و بدیهی در قدرت مالیاتی مقامات دولتی این است که یک مقام نمی تواند مالیات واحدی را دو بار بر یک شخص به یک دلیل اعمال کند.مالیات عموما «عطف به ماسبق» retroactively نمی شود، مگر در شرایط خاص. یکی از نمونه های عطف به ماسبق شدن مالیات، مربوط به مالیات بر مزایای زمان جنگ در برخی از کشورهای اروپایی بود که توسط قوانینی که در سال 1945 و زمانی که جنگ و اشغال دشمن به پایان رسید، وضع شد.
یک محدودیت رایج در قدرت مالیاتی این است که با همه شهروندان «یکسان» alike رفتار شود. این الزام در قانون اساسی ایالات متحده مشخص شده است. مقررات مشابه در سایر قوانین اساسی این است که همه شهروندان با هم برابرهستند و نمی توان هیچ «امتیازی» privilege درامورمالیاتی میان آنها قائل شد. با این حال، این قانون اغلب از طریق نفوذ «گروه های فشار» pressure groups نقض می شود. همچنین اجرا و تفسیر بدون ابهام دشوار است.
در کشورهایی که «دولت های محلی» local governments تحت کنترل «دولت ملی» national government هستند، در صورتی که از قانون «یکسان» uniformity و «برابر» equality مالیات دهندگان تخطی شود، «مالیات محلی» local tax می تواند توسط «مقام مرکزی» central authority به این دلیل که قانون اساسی ملی را نقض کرده، باطل شود.
گذشته از محدودیت های قانون اساسی، سنتی یا سیاسی فوق، هیچ محدودیتی برای قدرت مالیاتی نهاد قانونگذاری وجود ندارد. پس از تصویب قانونگذار، مالیات نمی تواند از نظر قضایی منع شود. هیچ راهی برای «حمله حقوقی» legal attack به قانون مالیاتی به دلیل «مستبدانه» arbitrary یا «ناعادلانه» unjust بودن آن وجود ندارد، اما اجرای قانون باید صحیح باشد.
«مالیات مضاعف» Double taxation
مشکل مالیات مضاعف و همزمان بر درآمد با فراتر رفتن «مقامات حکومتی» governmental authorities به ویژه در حقوق بین الملل اهمیت فزاینده ای پیدا کرده است. رشد «تماسهای بین المللی» international contacts امکان مالیات گرفتن از یک فرد یا شرکت را در چندین کشور چند برابر کرده است. علاوه بر این، «نیازهای مالی» financial needs در حال گسترش دولت ها باعث شده است تا اختیارات مالیاتی خود را گسترش دهند، در نتیجه موارد مالیات مضاعف به طور فزاینده ای «تکرار» frequent و «جدی» serious می شوند.
حقوق بین المللی مالیاتی دارای دو بخش است: یکی شامل مقررات «حقوق مالیاتی داخلی» internal tax law است که به موجب آن «مالیات های ملی» national taxes برای افراد «غیرمقیم» nonresidents و برای موقعیت های واقع در خارج از مرز ها نیزاعمال می شود. بخش دیگر منشا آن در تعداد روزافزون «موافقتنامه های بین المللی» international agreements است که برای جلوگیری از مالیات مضاعف، چه از طریق تعریف حوزه اعمال قوانین مالیاتی هر یک از «کشورهای متعاهد» contracting states و یا بدون محدود کردن حوزه کاربرد، با پیش بینی اعطای اعتبارات در هر یک از کشورهای متعاهد برای مالیات های پرداخت شده بر اساس قانونگذاری کشوردیگر طراحی شده است.
تقریبا تمام توافقات با هدف جلوگیری از مالیات مضاعف بین المللی دوجانبه (یعنی بین دو کشور) هستند. بسیاری از کنوانسیون های دوجانبه نه تنها برای جلوگیری از مالیات مضاعف، بلکه در جهت امکان همکاری میان «ادارات مالی» fiscal administrations دولت های متعاهد در «مبارزه با فرار مالیاتی» combating tax evasion را در نظر گرفته اند.
مشکلات بالقوه «مالیات مضاعف داخلی» internal double taxation در کشورهای فدرال (از جمله ایالات متحده، سوئیس و آلمان) نیز وجود دارد. برای مثال، یک «قانونگذار ایالتی» state legislature ممکن است از کلیه درآمدهای حاصل از ایالت، اعم از دریافتی توسط «مقیمان» residents یا «غیرمقیمان»، nonresidents یا کلیه درآمدهای دریافتی توسط ساکنان، مالیات بگیرد، حتی زمانی که منبع درآمد خارج از مرزهای ایالت قرار دارد. بنابراین، مشابه «کنوانسیون های بین المللی»، internationalconventions ممکن است ترتیباتی برای هماهنگی مالیاتی «بین ایالتی» interstate انجام شود. از طرف دیگر، اعتباری برای مالیات ایالتی ممکن است در محاسبه مالیات فدرال پرداخت شده روی همان شی مجاز باشد.
در طول دهه 1980، سیستم «یکپارچه» unitary که توسط برخی از ایالت های ایالات متحده برای مالیات بر کل درآمد «شرکت های چند ایالتی» multistate استفاده می شد، «خصومت» animosity قابل توجهی را در کشورهای دیگر ایجاد کرد. این دولت ها از فرمولی برای تقسیم کل درآمد جهانی «موسسات وابسته» affiliated firms (که یکی از آنها در ایالت تجارت می کرد) بین خود و بقیه دنیا استفاده می کردند که به عنوان یک گروه درگیر یک «کسب و کار واحد» unitary business تلقی می شدند. این سیستم به طور اساسی از «رویه استاندارد بین المللی» standard international practice که مبتنی بر حسابداری جداگانه برای «شرکت های واجد صلاحیت» corporations chartered در هر کشور است، فاصله گرفت. با توجه به فشار دولت های خارجی، دولت فدرال ایالات متحده و «جامعه تجاری بین المللی»، international business community اکثر ایالت ها استفاده از این روش را لغو یا محدود کرده اند.
مشکلات مالیاتی ویژه زمانی به وجود می آید که کشورها درگیر «یکپارچگی اقتصادی» economic integration با یکدیگر باشند. هنگامی که دو یا چند کشور یک «اتحادیه گمرکی» customs union («منطقه آزاد تجاری»free-trade zone) تشکیل می دهند، هر کشور عضو سیستم مالیاتی خود را حفظ می کند.اهداف یک اتحادیه اقتصادی بلندپروازانه تر است و محدودیت های گسترده ای بر حاکمیت کشورهای عضو دارد. هنگامی که کشورها تصمیم می گیرند مانند کشورهای عضو «اتحادیه اروپا» European Union یک منطقه یکپارچه اقتصادی تشکیل دهند، آنها توافق می کنند که یک «بازار اقتصادی و مالی واحد» unified economic and financial market ایجاد کنند. از نظر مالیاتی، این به معنای لغو «تبعیض ها» discriminations و «تحریف های» distortions مالیاتی (و سایر موارد) است، بر این اساس که احتمال دارد حرکت عادی کالا و سرمایه را مختل یا مخدوش کند. برای این منظور، مالیات بر فروش و گردش مالی جوامع اروپایی (در آن زمان) با «مالیات بر ارزش افزوده »value-added taxes (VAT) جایگزین شد که طبق معاهده رم در مارس 1957 «هماهنگ» harmonized شدند. همه کشورهای عضو مجبور بوده اند مالیات بر ارزش افزوده خود را با مدلی که توسط سازمان تجویز شده مطابقت دهند.
«اداره کردن قوانین مالیاتی» Administration of tax laws
در حالی که حق وضع مالیات و تعیین شرایط وصول آن از امتیازات «قوه مقننه» legislative power است، اجرای قوانین مالیاتی بر عهده «قوه مجریه» executive power است.«رئیس اجرای مالیات» head of tax administration در یک دولت مرکزی «وزیر دارایی» minister of finance، «وزیر خزانه داری» secretary of the treasury یا «وزیر مالیه» chancellor of the exchequer است. اداره کردن واقعی{امور مالیاتی} عموما از طریق بخش های مختلفی انجام می شود، زیرا «پایه های مالیاتی» Tax bases و «روش های جمع آوری» methods of collection آن ها بسیار متفاوت هستند. در اکثر کشورها، وزارت دارایی دارای سه شعبه است که وظیفه «اخذ مالیات» levying of taxes را برعهده دارند. یکی مالیات بر درآمد را جمع آوری می کند. دیگری مالیات بر نقل و انتقال کالا و «معاملات حقوقی» legal transactions مانند حق تمبر، مالیات بر ارث، حق ثبت و مالیات بر گردش مالی اخذ می کند. شعبه سوم مسئول گمرک و «مالیات و عوارض غیرمستقیم» excise duties است.
اخذ مالیات را می توان به سه مرحله متوالی تقسیم کرد:
(1) «ارزیابی )تشخیص)» Assessment یا تعیین مبلغ دقیق مشمول مالیات بر اساس قانون
. (2) « محاسبه» یا «برآورد» Calculation و
(3) «اجرا» Enforcement
«ارزیابی/ تشخیص» Assessment
تعیین مبلغ مشمول مالیات بر اساس یک قانون خاص مستلزم تجزیه و تحلیل وضعیت مودی و مقررات قانونی مربوط به وی است. برای مالیات بر درآمد (وهمچنین برخی از مالیات های «نقل و انتقال اموال»، transfer of property مانند مالیات بر ارث)، مودی «اظهارنامه مالیاتی» tax return ارائه می کند که اطلاعات مربوط به شغل، اموال واقعی و شخصی، «هزینه های حرفه ای» professional expenditures و سایر موارد مربوطه را ارائه می کند. یک شرکت، علاوه بر این، رونوشتی از «ترازنامه» balance sheet ،«صورت سود و زیان»profit and loss statement و صورتجلسه مجمع عمومی که این «گزارش های مالی» financial reports را تصویب کرده است، را ارائه می کند.
اظهارنامه همراه با گزارشات و اسناد پیوست به منظور ارائه اطلاعات کاملی است تا «مامور مالیاتی تشخیص دهنده» assessing tax official بتواند برای محاسبه صحیح مالیات بر آن تکیه کند. در ایالات متحده، بدهی مالیات دهندگان بر درآمد توسط خود او محاسبه می شود تا از طریق مقامات مالیاتی بررسی شود. بیشتر سیستم های مالیاتی نیز اطلاعات را به روش های دیگری جمع آوری می کنند تا مقامات را در مورد بدهی های مالیاتی بالقوه آگاه کنند. سوابق مربوط به مواردی مانند تخصیص درآمد توسط «مشارکت ها»، partnerships «تراست ها» trusts یا «دارایی ها» estates و «پرداخت هزینه ها» payment of fees ، «بهره»، interest «سود سهام» dividends و سایر مبالغ بیش از حداقل مقدار معین نگهداری می شود. به ویژه اسناد مبالغ پرداختی به عنوان «دستمزد» wages و «حقوق»، salaries که بخش عمده ای از پایه مالیات بر درآمد افراد را در بیشتر کشورها تشکیل می دهد، مهم است. اینها به عنوان بخشی از سیستم «مالیات تکلیفی» Withholding tax (پرداخت به عنوان درآمد) ارسال می شود.
در مورد مالیات سالانه مانند مالیات بر درآمد، اظهارنامه باید هر سال تسلیم شود. با این حال، در بسیاری از کشورها، افرادی که بر اساس اظهارنامه قبلا تسلیم شده، به نظر رسد که درآمدی کمتر از حد مشمول مالیات دارند، مجبور نیستند سالانه اظهارنامه جدیدی ارائه کنند. (این تسهیلات در هر زمان قابل «بازنگری» revision است). از آنجایی که تعیین میزان دقیق «درآمد خالص شغلی» occupational net income برای برخی از دسته بندی های مالیاتی آسان نیست، سازمان امور مالیاتی اغلب با انجمن های حرفه ای به توافق می رسد، تعیین مبنای تخمینی که بر اساس آن درآمد خالص مشمول مالیات اعضای آنها برای دوره ای معمولا بیش از یک سال تعیین می شود.سپس به اعضا اجازه داده می شود که به جای تسلیم اظهارنامه استاندارد، اطلاعات واقعی ساده شده (مثلا برای کشاورزان مساحت زمین کشت شده، برای قصابان یا نانواها مقدار کالاهای فروخته شده) را به اداره مالیات ارائه کنند.
در بسیاری از کشورها یک روش ارزیابی جداگانه برای درآمد حاصل از اموال غیرمنقول سازماندهی شده است. در کشورهای مختلف اروپایی که سیستم ثبت اراضی فرانسه («کاداستر»cadaster) در پایان قرن هجدهم در آنها معرفی شد، چنین است. سپس درآمد نظری هر قطعه از ملک توسط «اداره ثبت اراضی» administration of the land register تعیین می شود و برای مدت نسبتا طولانی ثابت می ماند، مگر اینکه تغییرات مهمی در ملک ایجاد شود.
در بررسی اظهارنامه مالیاتی، اصل اساسی این است که اظهارنامه تا زمانی که «مقام تشخیص» assessing official خلاف آن را تشخیص ندهد، صحیح فرض می شود. در کشورهایی مانند ایالات متحده که روش خودارزیابی غالب است، تعداد کمی از بازده ها برای ممیزی انتخاب می شوند.
با این حال، بیشتر آنها فقط از نظر رسیدن به موقع، گنجاندن تمام فرم ها و پیوست های مورد نیاز، و دقت حسابی بررسی می شوند. به جز در شرایط خاص - برای مثال، زمانی که قانون ظن تقلب را مطرح می کند (مثلا اگر اظهارنامه ای ارائه نشده باشد) یا فرضیات خاصی ایجاد می کند (مانند زمانی که هزینه های زندگی شخصی بیش از درآمد گزارش شده است) - اداره حق تغییر را ندارد. بار اثبات اینکه وی به تعهدات خود عمل کرده است، بر عهده مالیات دهنده است.
در کشورهایی مانند ایالات متحده که «روش خودارزیابی» self-assessment method غالب است، تعداد کمی از اظهارنامه ها برای «ممیزی» audit (حسابرسی) انتخاب می شوند. با این حال، بیشتر آنها فقط از نظر «رسیدن به موقع»، timely arrival گنجاندن تمام فرم ها و پیوست های مورد نیاز، و «دقت محاسباتی» arithmetical accuracyبررسی می شوند. به جز در شرایط خاص - برای مثال، زمانی که قانون ظن تقلب را مطرح می کند (اگر اظهارنامه ای ارائه نشده باشد) یا فرضیات خاصی ایجاد می کند (مانند زمانی که هزینه های زندگی شخصی بیش از درآمد گزارش شده است) - اداره مالیاتی حق تغییر را ندارد. « بار اثبات» burden of the proof اینکه وی به تعهدات خود عمل کرده است، بر عهده مالیات دهنده است. «قاعده طلایی مدیر مالیاتی» golden rule of the tax administrator نه تنها شامل دریافت هر چه بیشتر پول برای «خزانه»، treasury بلکه در «نمایش انصاف» displaying fairness است. قواعد مالیاتی طبیعتا «خصلت اقتدارگرایانه» authoritarian character دارند، اما حقوق مالیاتی موقعیت ممتازی را به مقامات مالیاتی اعطا نمی کند و فرد را از ابزار دفاع در برابر «مالیات خودسرانه محروم نمی کند.
منتشر شده در هفته نامه حامی عدالت، یکشنبه 9 اردیبهشت 1403، سال چهارم، شماره 177، صص 12 و 13