لزوم تخصص گرایی در نظارت قضایی بر نهادهای تنظیم گر در منظومه ی حکمرانی

یکی از ارکان مهم و حیاتی در بهبود سیاست ها، کارکردها، مدیریت سالم و کارآمد، حفاظت از منافع عمومی جامعه و حقوق ذی نفعان، وجود یک نظام نظارتی دقیق و کارشناسانه بر فعالیت و اقدامات نهادهای تنظیم گر است که در تضمین اصولی همچون حاکمیت قانون، شفافیت، پاسخگویی و ... که از ارکان اصلی حکمرانی خوب برشمرده می شوند، موثر است و از این منظر ضرورتی غیرقابل انکار محسوب می شود.

عموما در اکثر کشورهای جهان منطق نظارت بر نهادهای تنظیم گر مورد پذیرش قرار گرفته است اما با تفاوت های اساسی؛ چراکه ماهیت نهادهای تنظیم گر در تعیین مرجع صلاحیت دار و نوع نظارت اثرگذار است و این موضوع منجر به اختلافاتی شده است. اگرچه در نظام حقوقی و اقتصادی جمهوری اسلامی ایران نیز در این زمینه اختلاف نظرهایی وجود دارد، اما دیوان عدالت اداری با وجود اختلافات و انتقادات، براساس نظریه ی شماره ی 48/90 مورخ 1390/01/21 کمیسیون مشورتی دیوان، برای خود صلاحیت رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی شورای رقابت را قائل است و رسیدگی به شکایات از تنظیم گران بخشی (مانند بانک مرکزی، هیات تنظیم بازار برق، کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و ...) را نیز با توجه به اینکه نهادهای مذکور مستقل نبوده و وابسته به دولت و یا یکی از وزارتخانه ها هستند و به عبارتی دولتی محسوب می شوند، در صلاحیت خود می داند. با توجه به موارد مذکور و رویه ی رسیدگی به شکایات از نهاد تنظیم گر رقابت و نهادهای تنظیم گر بخشی در دیوان عدالت اداری، در حال حاضر می توان چنین نتیجه گرفت که این دیوان به عنوان مرجع اصلی نظارت قضایی بر نهادهای تنظیم گر در ایران به ایفاء نقش می پردازد که از برخی جنبه ها نیز قابل دفاع است؛ چراکه بروز موازی کاری های گسترده بین نهادهای تنظیم گر (صلاحیت قیمت گذاری نهادهای مختلف در بازارهای واحد)، عملا سردرگمی و بروز اقدامات متعارض و متناقض بین این نهادها را در پی داشته و به دفعات متعدد این موازی کاری به طرح شکایت در دیوان عدالت اداری منجر شده است. برای مثال، می توان به اختلاف صلاحیت کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و شورای رقابت در تعیین نرخ آبونمان تلفن ثابت در دادنامه ی شماره ی 49 مورخ 1396/01/29 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اشاره کرد. بر این اساس، ورود دیوان عدالت اداری در این زمینه به منظور جلوگیری از بروز اصطکاک بین نهادها و سردرگمی ذی نفعان و به تبع آن بروز آسیب به مصرف کنندگان و منافع عمومی جامعه و همچنین تعیین حدود و ثغور صلاحیت آن ها امری ضروری و قابل اهمیت است. ضرورت مذکور نافی نقد بر شیوه ی رسیدگی دیوان عدالت اداری در این زمینه نیست و شناسایی و پژوهش درخصوص کاستی ها و چالش های نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر نهادهای تنظیم گر نیز از اهمیت بسیاری برخوردار است.

با توجه به فعالیت و تصمیمات هریک از نهادهای تنظیم گر (رقابت و بخشی) در حوزه های تخصصی، پرواضح است که نظارت بر تصمیمات و اقدامات آن ها نیز می بایست توسط افراد متخصص در آن حوزه صورت گیرد؛ چراکه در صورت تصمیم گیری توسط افراد غیرمتخصص، بروز آسیب به منافع عمومی جامعه و حقوق ذی نفعان قابل تصور است و کارایی و اثربخشی نهادهای تنظیم گر نیز دچار اختلال می شود. عدم وجود شعب تخصصی دیوان عدالت اداری در این زمینه و به تبع آن عدم تخصص قضات دیوان، از اصلی ترین معضلات رسیدگی دیوان عدالت اداری است که نه تنها منجر به اعتراض از سوی نهادهای تنظیم گر شده،[1]بلکه رسیدگی دیوان را نیز با چالش های دیگری از جمله نص محوری، تناقض آراء در موضوعات واحد و به تبع آن عدم ایجاد رویه ی واحد در رسیدگی و ... مواجه کرده است که در آراء این نهاد به وضوح قابل مشاهده است. برای مثال، در زمینه ی شناسایی بازارهای انحصاری از سوی شورای رقابت، دیوان عدالت اداری به دفعات متعدد با شکایات خواهان به پرونده وارد شده و در موضوع مذکور آراء متناقض صادر کرده است که از جمله ی آن ها می توان به دادنامه های شماره ی 385919 مورخ 1402/02/19 و 741 مورخ 1400/05/24 هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری و دادنامه ی شماره ی 931 مورخ 1396/09/21 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اشاره کرد که در دو دادنامه ی نخست، دیوان بر صلاحیت تعیین بازارهای انحصاری توسط شورای رقابت تاکید نموده اما در دادنامه ی شماره ی 931، علی رغم وجود نظریه ی کارشناسی مرکز ملی رقابت مبنی بر وجود انحصار در بازار محصولات پتروشیمی، دیوان تصمیم شورای رقابت را مغایر با قانون اعلام کرده و تشخیص انحصار در بازار محصولات پتروشیمی را خارج از صلاحیت شورای رقابت دانسته است. نکته ی حائز اهمیت در این زمینه این موضوع است که ورود دیوان عدالت اداری و صدور رای از سوی آن صرفا بر پایه ی قانونی بودن یا نبودن تصمیم، بدون توجه به مسائل و اثرات اقتصادی و بدون پشتوانه ی کارشناسی و حتی در مواردی برخلاف نظر کارشناسی نهادی تخصصی در موضوع مهمی همچون بازارهای انحصاری، در نهایت ممکن است یک بازار را به سوی انحصارگرایی سوق دهد و این موضوع نه تنها منجر به آسیب به بازار و بازیگران مربوطه می شود، بلکه در آسیب به حقوق مصرف کنندگان که یکی ارکان و دلایل اصلی تنظیم گری بازار برشمرده می شود، اثرگذار است. بنابراین، پیش بینی راه حلی برای چالش عدم تخصص قضات در این زمینه از جمله موضوعاتی است که می بایست در دستور کار قرار گیرد و با توجه به اصلاحات برخی قوانین در سال های اخیر می توان پیشنهاداتی را ارائه کرد:

1. پیش بینی شعب تخصصی در دیوان عدالت اداری:

پیش بینی شعب تخصصی در دیوان عدالت اداری با حضور قضات متخصص در حوزه های مختلف از جمله راهکارهایی است که در حل چالش مذکور می تواند مورد استفاده قرار گیرد تا با استفاده از متخصصین امر، آرائی دقیق و مبتنی بر کارشناسی از سوی دیوان صادر شود. راه حل مذکور پیش از این در قانون بانک مرکزی مصوب 1402 مجلس شورای اسلامی مقرر شده و با ایجاد شعبه ای تخصصی، آراء هیات انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ، انحصارا در شعبه ای تخصصی در دیوان عدالت اداری که متشکل است از سه قاضی مسلط به امور پولی و بانکی، قابل تجدیدنظرخواهی است. بر این اساس، ظرفیت اصلاح قوانین به منظور ایجاد شعب تخصصی در دیوان عدالت اداری وجود دارد و قانونگذار می بایست در این زمینه اقدامات لازم را انجام دهد.

2. استفاده از کارشناسان:

علاوه بر ایجاد شعب تخصصی، راهکار دیگری نیز به منظور صدور آرائی دقیق و مبتنی بر کارشناسی در دیوان عدالت اداری وجود دارد و آن استفاده از کارشناسان حوزه های مختلف و دریافت نظریه ی کارشناسی آن ها در موضوع مورد اختلاف است. ظرفیتی که هم پیش از اصلاح قانون دیوان عدالت اداری در سال 1402 و هم پس از اصلاح آن وجود داشته و دارد و با توجه به این موضوع که ممکن است پیش بینی شعب تخصصی و تربیت قضات متخصص مدت زمان زیادی به طول بیانجامد، در حال حاضر استفاده از کارشناسان متخصص راهکاری سهل تر و سریع تر در این زمینه برشمرده می شود. علاوه بر این، حتی در صورت تشکیل شعب تخصصی نیز می توان از ظرفیت استفاده از نظر کارشناسی استفاده نمود که مشابه آن در قانون بانک مرکزی وجود دارد و با وجود تشکیل شعبه ی تخصصی که در بند 1 به آن اشاره شد، قانونگذار مقرر کرده است که جلسات شعبه ی مذکور می بایست «با حضور هیات کارشناسی تشکیل شود. هیات مذکور متشکل از پنج نفر افراد خبره ی مورد وثوق با حداقل پانزده سال تجربه ی مفید در حوزه های اقتصادی، پولی و بانکی هستند که به پیشنهاد رئیس کل و تایید رئیس قوه قضاییه، برای مدت سه سال تعیین می شوند و انتخاب مجدد آن ها بلامانع است». بنابراین، استفاده از کارشناسان متخصص و نظریه ی کارشناسی آن ها به عنوان یکی از راهکارهای اصلی ای برشمرده می شود که در حل چالش عدم تخصص قضات دیوان در نظارت بر نهادهای تنظیم گر موثر است.

3. ترویج اصول نوین حقوق اداری جهت تقویت نظارت قضایی دیوان عدالت اداری:

از آنجا که نظارت قضایی دیوان عدالت اداری در حال حاضر صرفا بر مبنای اصل حاکمیت قانون است و تمامی شکایات از نهادهای تنظیم گر، به ویژه در موضوعات اقتصادی بر پایه ی اصل مذکور رسیدگی می شود و قانونی بودن یا نبودن مصوبات مورد شکایت معیار اصلی برای صدور رای از سوی قضات دیوان است، ضروری است تا جهت تقویت و تعمیق نظارت قضایی، اصول نوین حقوق اداری از جمله اصل صرفه و صلاح در این حوزه و سایر اصول به تناسب موضوع مورد استفاده قرار گیرد تا دیوان عدالت اداری در موضوعاتی همچون رقابت که ناگزیر آراء این نهاد اثرات اقتصادی نیز دارد، از اصل حاکمیت قانون فراتر رفته و از جنبه های دیگر هم موضوع مورد شکایت را مورد بررسی قرار دهد تا از این طریق، آرائی دقیق و مطابق با منافع عمومی جامعه و حقوق ذی نفعان صادر شود.

[1]. در تازه ترین نمونه، رئیس شورای رقابت در دیدار اعضای این نهاد با رئیس قوه قضاییه و رئیس دیوان عدالت اداری از عدم تسلط قضات دیوان عدالت اداری به حوزه های اقتصادی و موضوعات مربوط به شورای رقابت انتقاد کرده است. https://tn.ai/3399257