بررسی وضعیت استخدامی کارگران شاغل در بخش عمومی

یکی از مسائل مبتلابه در حقوق کار و حقوق اداری، تعیین قانون حاکم بر روابط استخدامی کارگران شاغل در بخش دولتی است. در این تحقیق ابتدا به اصل شمول قانون کار اشاره و بعد به موضوع کارمندان شاغل در بخش دولتی به عنوان استثنای مهم اصل مذکور توجه شده و با در نظر گرفتن اینکه این استثناء شامل کارمندان است و نه کارگران شاغل در این بخش، سعی شده است که با استمداد از قوانین و رویه قضایی و اصول کلی حقوقی، معیارهای روشنی برای تفکیک کارگران از کارمندان دولت ارائه گردد. آنگاه وضعیت استخدامی برخی دیگر از کارکنان شاغل در بخش عمومی که دارای قانون استخدامی خاص نبوده بلکه مقررات استخدامی که به تصویب هیات دولت یا مراجع دیگر رسیده است بر آنها حاکم است بررسی شده و نیز سعی گردیده است که نظام حقوق استخدامی حاکم بر بعضی از نهادها و کارکنانی که از شمول قانون کار خارج بوده و یا هر دو گروه کارگران و کارمندان در آنها مشغول کارند روشن گردد. نتیجه این پژوهش، تعیین وضعیت مبهم گروههایی از کارگزاران بخش عمومی است و نشان می دهد که کدام گروهها به دلیل شمول قانون و یا مقررات استخدامی خاص از شمول قانون کار خارجند و کدام دسته از کارکنان بخش عصی. روابط حقوقی افراد شاغل در بخش خصوصی، یعنی روابط بین کارگران و کارفرمایان در نظام حقوقی ایران بیشتر در قانون کار تبیین شده و روابط بین مستخدمان و دولت در قوانین استخدامی به ویژه قانون استخدام کشوری، که اکنون قانون مدیریت خدمات کشوری جایگزین آن شده، تنظیم گردیده است. با وجود این، در ساختار نظام اداری کشور، اشخاصی اشتغال دارند که مشمول قانون کار می باشند. به همین دلیل ضرورت دارد که اولا معیارهایی برای تشخیص و تفکیک کارگران از کارمندان دولت ارائه شود و ثانیا مشخص شود گروههایی که قانون یا مقررات استخدامی خاص بر آنها حاکم است و به مناسبت آن از شمول قانون کار خارج می باشند، کدامند؟ نظر به مراتب فوق و با توجه به جنبه حمایتی قانون کار، در صفحات آتی سعی بر آن است که اشخاصی که در ساختار دولت شاغل بوده و از مقررات حمایتی مذکور بهره مند می باشند از سایر کارمندان دولت تمیز داده شوند. مبحث اول: اصل شمول قانون کار و استثناءهای آن در روابط شغلی اشخاصی که شغل مستقل نداشته و در خدمت دیگری هستند، اصل بر شمول قانون کار است لذا یعنی در مقام تردید، لازم نیست برای اثبات شمول قانون کار بر کار تابع، دنبال دلیل بگردیم. چرا که قانون کار خودبه خود دربرگیرنده تمام روابط شغلی مبتنی بر تبعیت یکی (کارگر) از دیگری (کارفرما) می باشد. مگر اینکه یکی از استثنائاتی که در خود قانون کار یا در قوانین دیگر آمده، آن رابطه را از اصل کلی شمول قانون کار مستثنی کرده باشد. برای اثبات اصل شمول، هم دلیل عقلی وجود دارد و هم دلیل قانونی. از لحاظ عقلی، وظیفه قانونگذار است که نظم و عدالت را در جامعه برقرار نماید. یکی از مسائل مهم اجتماعی که با نظم عمومی ارتباط تنگاتنگ دارد، روابط کارگران و کارفرمایان است و اقتضای عقل آن است که قانونگذار هیچ کدام از روابط کار را که به موجب آن بخشی از افراد جامعه در خدمت بخشی دیگرند به حال خود رها نکرده و جهت برقراری نظم در جامعه، روابط بین شرکای اجتماعی خود (کارگران و کارفرمایان) را در یک قانون کلی و جامع به نام قانون کار تنظیم نماید. از سوی دیگر، عدالت اجتماعی ایجاب می کند که این قانون دربرگیرنده تمام افرادی باشد که برای دیگری کار می کنند و عادلانه نیست که مقنن برخی از آنان را تحت حمایت خود قرار دهد و برخی دیگر را به حال خود رها کند. از نظر قانونی نیز مواد یک و پنج قانون کار که حوزه شمول این قانون را معین می سازند، هر دو با کلمه «کلیه» آغاز می شوند که نشانگر عموم استغراقی است و اثر قانونی راجع به آن در فردفرد عام بطور مستقل صدق می کند (جعفری لنگرودی، ۱۳۷۵، ۴۱۱). برای استغراقی بودن عام نیز نیازی به دلیل وجود ندارد، زیرا این استنباط مبتنی بر اصل است (جعفری لنگرودی، ۱۳۷۵، ۲۶۸). با وجود این اصل، قانونگذار بنا به مصالحی، مصادیقی را چه در خود قانون کار و چه در قوانین دیگر از شمول قانون کار خارج نموده است که ما در اینجا به مناسبت موضوع بحث، فقط از استثنای مذکور در صدر ماده ۱۸۸ قانون کار صحبت می کنیم. مطابق این ماده «اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری و یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی ... مشمول مقررات این قانون نخواهند بود». دلیل مستثنی شدن کارکنان دولت از قانون کار که عمدتا بر بخش خصوصی حاکمیت دارد، به فلسفه تفکیک حقوق اداری و استخدامی از حقوق کار در نظام حقوقی رومی- ژرمنی و به ویژه در نظام حقوقی فرانسه برمی گردد. به طور کلی از نظر مقررات حاکم بر نظام اداری، دو نظام متفاوت در جهان وجود دارد. نظام حقوقی یگانه که شامل انگلستان، آمریکا، کانادا، استرالیا، زلاندنو و دیگر کشورهایی می شود که سابقا تحت استعمار انگلیس بوده اند که به این گروه کشورهای مشترک المنافع[۱] یا دارای حقوق انگلوساکسون[۲] و یا کشورهای جزء نظام حقوقی کامن لا[۳] اطلاق می گردد و نیز نظام حقوق شغلی دوگانه که متعلق به فرانسه و دیگر کشورهای دارای نظام حقوقی رومی- ژرمنی[۴] است. در نظام یگانه، سیستم وحدت دادگاههای اداری و قضایی و نیز حقوق استخدامی واحد برقرار است. به این معنی که دستگاههای اداری، تابع همان قانونی هستند که اشخاص خصوصی از آن تبعیت می کنند (طباطبایی موتمنی، ۱۳۸۵، ۴۹) و رابطه حقوقی ماموران به خدمات عمومی و کارمندان با دولت تابع، همان قوانین و مقررات حاکم بر روابط استخدامی بخش خصوصی است (ابوالحمد، ۱۳۷۰، ۷۵). مثلا در ایالات متحده آمریکا، خدمت در اداره عمومی، شغلی مانند دیگر شغل ها بوده و اغلب تابع قواعد و مقرات یکسانی با بخش خصوصی است و بسیار دیده می شود که رئیس یک شرکت بزرگ بازرگانی، وزیر می شود (همان، ۷۴). حسن این روش، این است که همه مسائل مربوط به کار و فروش خدمت با قوانین و مقررات یکسانی سامان می یابد و مستخدمان کشور در این نظام از تضمین های کافی برخوردارند (همان، ۷۴). در فرانسه هیچ گاه این روش بکار گرفته نشده است. چون اغلب مسئولان سازمانهای کشوری و حقوقدانان بر این باورند که مسائل مربوط به خدمت در سازمان های عمومی همانند خدمت در موسسات خصوصی نیست. از این رو مستخدمان دولت، مشمول قوانین استخدامی و رژیم حقوقی جداگانه ای گردیده اند که متمایز از مقررات حقوق کار حاکم بر بخش خصوصی است. با وجود این ، حقوقدانان فرانسوی معتقدند که تمام کارگزاران دولت را نمی توان مشمول نظریه حقوقی واحد و قوانین استخدامی یکسان نمود. به همین لحاظ، برای توجیه ماهیت حقوقی استخدام و رابطه مستخدم و دولت، برخی نظریه اجاره خدمت را برای مستخدمان ساده غیرفنی و نظریه وکالت را برای متصدیان اعمال حاکمیت و اعمال تصدی در نظر گرفته و مستخدمان مامور اعمال حاکمیت را تابع قواعد حقوق عمومی دانسته اند (همان، ۷۵). محدوده گسترش جغرافیایی و موضوعی این دو نظام، ارتباط مستقیم با نقش دولتها و اهمیت یافتن بخش خصوصی یا عمومی داشته است. بعد از جنگ جهانی اول و بحرانهای حادی که در کشورهای اروپایی و به تبع آن در کشورهای دیگر جهان پدید آمد، نقش دولتها در اداره امور جامعه و حتی مدیریت امور اقتصادی بسیار وسیع تر گردید و منجر به توسعه روزافزون بخش عمومی شد. بدین ترتیب دولتها نقش خود را از حالت نگهبان و ژاندارم در اداره جامعه که در جزئی ترین امور اجتماعی نیز دخالت می کرد به نقش یک مدیر کارآمد و تعیین کننده تغییر دادند. دولت رفاه[۵] دولتی بود که محو فقر و برقراری عدالت اجتماعی را وجهه همت خود قرار می داد (برانت، ۱۳۸۳، ۳۳) و برای انجام این ماموریت اجتماعی، انبوهی از افراد را به استخدام خود درآورده و به آنها اختیارات قانونی فوق العاده ای می داد تا بر بخش خصوصی احاطه و تسلط داشته باشند. فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، ثابت کرد که گسترش بی رویه اندازه دولت و دخالت بیش از حد آن در امور عمومی و به ویژه امور اقتصادی، نتیجه مطلوبی ندارد. به تدریج از دهه نود، ساختار نوینی بر روابط جهانی حاکم گردید که به «جهانی شدن[۶]» شهرت یافت. در فضای جدید، دولت ها دست از دخالت در بسیاری از زمینه ها برداشتند و برنامه واگذاری اجباری بسیاری از خدمات عمومی مانند خدمات بیمارستانی را که خود قبلا متولی آن بودند به اجرا گذاشتند (براتی نیا، ۱۳۸۲، ۳۴).    امتیازاتی که به کارکنان بخش عمومی اعطا گردیده بود محدود و یا به بخش خصوصی واگذار شد. بدین ترتیب نظام حقوقی یگانه که متمایل به یکسان سازی مقررات استخدامی بخش عمومی و خصوصی است، جان تازه ای یافت و این نظام الگوی بسیاری از کشورهای تازه استقلال یافته واقع شد. به عنوان مثال، بند ۲ ماده ۵ قانون کار جمهوری آذربایجان مصوب ۲۰۰۷، مقررات قانون کار را علاوه بر کارگران بخش خصوصی، شامل کارمندان دولت، پلیس و دیگر ضابطین قانونی (با در نظر گرفتن شرایط خاص آنان) نیز دانسته است[۷] که یکی از اساتید حقوق کار این کشور، این تحول را نشانه گرایش نظام حقوقی این کشور به سیستم وحدت قوانین استخدامی تلقی نموده است (Qasimov, ۲۰۰۷, ۶۷). مبحث دوم: دوگانگی نظام استخدامی در ایران نظام حقوقی ایران، به ویژه حقوق عمومی، بیشتر ریشه در نظام حقوقی فرانسه دارد و نخستین قانون استخدام ایران از فرانسه گرفته شده است و با اینکه قانون استخدام کشوری مصوب ۳۱ خرداد ۱۳۴۵، بیشتر از حقوق آمریکا اقتباس شده بود، هنوز هنجارهای حقوق استخدامی و حقوق عمومی فرانسه بر حقوق اداری و استخدامی ایران حاکم است (ابوالحمد، ۱۳۷۰، ۷۵). با وجود این، شواهد متعددی وجود دارد که نشان می دهد نظام حقوق استخدامی ایران هم از آثار تحولات جهانی مصون نمانده است. کوچک کردن اندازه دولت، جلوگیری و یا محدود ساختن شدید استخدام در بخش دولتی، واگذاری بسیاری از بخشهای دولتی به بخش خصوصی، خصوصی سازی، استفاده غیر متعارف سازمان های دولتی از کارکنان قراردادی، خرید خدمتی و یا حتی نیروی انسانی شرکتهای تامین نیروی انسانی، همه و همه دلایلی بر این مدعا هستند. در این میان تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری و جایگزین کردن آن به جای قانون استخدام کشوری، بیش از همه نشانگر عزم نظام برای نزدیک ساختن حقوق استخدام کشوری با حقوق کار است. قانون استخدام کشوری ۱۳۴۵، اصل را بر استخدام رسمی گذاشته و سراسر قانون به جز موارد معدود، به وضع مستخدمان رسمی پرداخته بود. مطابق ماده ۵ قانون مذکور، واگذاری پست های ثابت سازمانی به غیر مستخدمین رسمی ممنوع شده بود و چه در خود قانون و چه در اصلاحات بعدی آن به ضرورت تبدیل وضع مستخدمان غیر رسمی به رسمی تاکید شده بود. در عین حال، مقررات مربوط به مستخدمان پیمانی نیز دست کمی از مستخدمان رسمی نداشت و در واقع مهمترین تفاوت آنها، فقدان ثبات شغلی و موقت بودن مستخدمان پیمانی بود و در بقیه موارد مستخدمان رسمی و پیمانی تقریبا شرایط یکسانی داشتند. با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۸۶ محوریت استخدام از رسمی به پیمانی انتقال یافت. البته پیش از تصویب این قانون هم، مصوبه هیئت وزیران، استخدام رسمی را ممنوع کرده و آنها را تنها برای مشاغلی که به صورت غیر رسمی امکان پذیر نباشد مجاز دانسته بود[۸]. مطابق بند (ب) ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، پست های ثابت سازمانی، دیگر تنها در انحصار مستخدمان رسمی نیست و مستخدمان پیمانی هم برای مدت معینی، متصدی پست های سازمانی می شوند. این در حالی است که شرایط مستخدمان پیمانی به شرایط کارگران مشمول قانون تامین اجتماعی بسیار نزدیک گردیده است. بر اساس ماده ۱۰۱ قانون مدیریت خدمات کشوری، «کلیه کارمندان پیمانی دستگاههای اجرایی از لحاظ برخورداری از مزایای تامین اجتماعی نظیر بازنشستگی، از کارافتادگی، فوت، بیکاری، درمان با رعایت این قانون مشمول قانون تامین اجتماعی می باشند ...». این ماده حتی مستخدمان رسمی را هم در صورت تقاضای خود مشمول قانون تامین اجتماعی قرار می دهد. در قانون استخدام کشوری ۱۳۴۵ فقط تبصره ماده ۴ اجازه داده بود که افرادی طبق مقررات قانون کار به خدمت دولت مشغول شوند و از آنجا که مستخدمین مشمول قانون مذکور مطابق متن ماده ۴ از دو نوع رسمی و پیمانی خارج نبودند، لاجرم کلیه کارکنانی که رسمی یا پیمانی نبودند از لحاظ قانونی باید کارگر تلقی می شدند. اما در قانون مدیریت خدمات کشوری، علاوه بر اینکه مطابق ماده ۱۲۴ به کارگیری نیروی انسانی بر اساس قانون کار امکان پذیر است، براساس تبصره ماده ۳۲ دستگاههای اجرایی می توانند در شرایط خاص افرادی را به صورت ساعتی یا کار معین به کار گیرند. همچنین مطابق ماده ۱۷ به دستگاههای اجرایی اجازه داده شده است تا از طریق مناقصه و عقد قرارداد با شرکتها و موسسات غیر دولتی، بر اساس فعالیت مشخص، حجم کار معین، قیمت هر واحد کار و قیمت کل، به طور شفاف و مشخص، بخشی از خدمات مورد نیاز خود را تامین نمایند و بر اساس ماده ۱۸، کارمندان بخش های غیر دولتی که تمام یا قسمتی از وظایف تصدی امور دولتی و سایر امور قابل واگذاری را عهده دار می باشند، کارکنان تحت پوشش کارفرمای غیر دولتی تلقی می شوند. تمام موارد مذکور، نشان دهنده همت قانون گذار برای کوچک سازی دولت[۹] و کاستن از تعداد کارمندان دولت و بخصوص تقلیل تعداد کارمندان رسمی و نیز نزدیک کردن هر چه بیشتر وضعیت استخدامی کارمندان دولت به کارگران مشمول قانون کار می باشد و شاید روزی برسد که به جای دو قانون «کار» و «مدیریت خدمات کشوری»، تنها یک قانون استخدامی داشته باشیم. مبحث سوم: تفاوت نقش دولت در ارتباط با کارگران بخش خصوصی و کارگران دولت امروزه سه جانبه گرایی مبنای اصلی حقوق کار را تشکیل می دهد که عناصر آن عبارتند از: کارگران، کارفرمایان و دولت. این سه جانبه گرایی در مراجع حل اختلاف، مراجع تصمیم گیری در خصوص روابط کار (مانند شورای عالی کار) و حتی در ارکان سازمان بین المللی کار نیز مراعات می شود. لکن نقش و اهمیت سه عنصر مذکور به یک اندازه نیست. کارگران و کارفرمایان، دو پایه اصلی روابط کارند و نقش و حضور دولت، تنها جنبه فرعی و ثانوی دارد و برای تنظیم روابط بین دو گروه اصلی مارالذکر است. یعنی دولت طرف اصلی روابط نیست. این وضعیت در یک مورد کاملا متفاوت است و آن زمانی است که خود دولت کارفرما است. یعنی کارگر مستقیما برای دولت کار می کند در این شرایط مسئله تامین حقوق قانونی کارگر، حساسیت بیشتری پیدا می کند. زیرا زمانی که کارگر در خدمت کارفرمای بخش خصوصی است امید آن دارد که در صورت نقض حقوقش به وسیله کارفرما، برای احقاق آن می تواند دست به دامان قدرت برتر و بی طرفی به نام دولت شود. اما آنگاه که خود دولت کارفرماست، در صورت نادیده گرفته شدن حقوق کارگر، دیگر مرجع بالاتر و قوی تری وجود ندارد که کارگر ذیحق از قدرت آن نهاد مدد جوید. البته برخی نهادهای ناظر سازمانی بین المللی کار (مانند کمیته آزادی سندیکایی) به شکایات سازمان های کارگری علیه دولتها رسیدگی می کنند، لکن ضمانت اجرای مراجع مذکور بیشتر جنبه اخلاقی دارد تا حقوقی. از این رو بسیاری از دولت ها معمولا برخی از حقوقی را که برای کارگران بخش خصوصی قائل اند از کارگران خود دریغ می دارند که مثال بارز آن حق اعتصاب است. بند اول: تفاوت روابط حقوقی دولت با کارمندان و کارگران خود مطابق ماده ۲ قانون کار جمهوری اسلامی ایران، «کارگر کسی است که به هر عنوان در مقابل دریافت حق السعی اعم از مزد، حقوق، سهم سود و سایر مزایا به درخواست کارفرما کار می کند». ماده ۷ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز کارمند را به این صورت تعریف کرده است: «کارمند دستگاه اجرایی، فردی است که بر اساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیت دار، در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می شود». ماده یک قانون استخدام کشوری ۱۳۴۵، مستخدم را تعریف نکرده بود ولی استخدام دولت را عبارت از پذیرفتن شخص به خدمت دولت در یکی از وزارتخانه ها یا شرکت ها یا موسسات دولتی می دانست. از تعاریف فوق استنباط می شود که مهمترین تفاوت بین کارگر و کارمند، تفاوت در نقش و تاثیر کارفرما و دولت است. در حالی که مطابق ماده ۲ قانون کار، کارفرما از کارگر «درخواست» می کند که برای او کار کند و این کارگر است که می تواند در خواست مذکور را بپذیرد یا خیر. طبق تعاریف قانون مدیریت و قانون استخدام کشوری، کارمند برای پیوستن به بدنه نظام اداری کشور، فقط اعلام آمادگی می کند و این دولت است که وی را به خدمت «می پذیرد». از لحاظ حقوقی، نتیجه، این است که استخدام کارگر به وسیله کارفرما یک عمل حقوقی دوجانبه مبتنی بر ایجاب کارفرما و قبول کارگر است، ولی پذیرش کارمند به خدمت دولت یک عمل یک سویه یا ایقاع اداری است (ابوالحمد، ۱۳۷۰، ۶۴). بنابراین وقتی که شخصی به عنوان کارگر به استخدام دولت درمی آید، به عبارت دیگر وقتی که دولت کسی را به عنوان کارگر استخدام می کند، اولا نقش دولت از حالت تامین کننده منافع عمومی جامعه که می تواند شرایط استخدامی کارکنان خود را به طور یک جانبه تعیین کند، به نقش یک کارفرما که اراده اش برابر با اراده کارگر است تقلیل پیدا می کند، ثانیا رابطه استخدامی یک رابطه دوسویه یعنی عقد است و دولت نمی تواند بطور یک جانبه، بعد از انعقاد قرارداد، شرایط آن را تغییر دهد. همچنین دولت مانند دیگر کارفرمایان، تابع قانون کار است و رای مراجع حل اختلاف کار، ممیز حق بین کارگر و دولت خواهد بود. بند دوم: معیارهای تشخیص کارگران از کارمندان دولت روابط بین کارگر و کارفرما (ولو اینکه کارفرما دولت باشد)، ماهیتی دوگانه دارد. از یک سو به دلیل نقش قانونگذار در تعیین بسیاری از شرایط کار، دارای ماهیتی قانونی و از سوی دیگر به علت مبنا بودن قرارداد فیمابین در تنظیم روابط کار، دارای ماهیتی قراردادی است. به عبارت دیگر، دخالت قانونگذار در روابط کار، هنوز هم نقش و اهمیت قرارداد را به عنوان مبنای اصلی تعیین شرایط کار از بین نبرده است. این در حالی است که رابطه بین کارمند و دولت، مبنای قراردادی ندارد، بلکه یک رابطه یک طرفه و قانونی است و همان طور که پیشتر اشاره شد، کارمند در شکل گیری، تکامل، تغییر و پایان این رابطه و شرایط آن، نقشی بیش از اعلام رضایت در آغاز کار ندارد و اگر رابطه بین کارمند و دولت مبتنی بر قرارداد باشد (آن گونه که ماده ۷ قانون مدیریت خدمات کشوری تصریح نموده است) قرارداد مذکور ماهیتا از نوع قرادادهای کار نیست. به عنوان مثال، مبنای رابطه استخدامی کارمندان پیمانی یک «پیمان استخدامی» است. لکن در پیمان مذکور، طرفین (کارمند و دولت) در شرایط و موقعیت مساوی قرار ندارند. مثلا دولت می تواند حتی در اثنای اجرای پیمان، شرایط آن را به طور یک جانبه تغییر دهد، در حالی که در قرارداد کار چنین حقی برای کارفرما یا کارگر وجود ندارد. با توجه به آنچه گفته شد، چنانچه مستخدم بر مبنای یک رابطه قانونی به استخدام دولت درآمده باشد، کارمند و اگر بر اساس یک قرارداد کار استخدام شده باشد، کارگر تلقی می شود. به علاوه کارمندان دولت یا در اعمال حاکمیت دولت مشارکت دارند و یا تصدی گری اموری را عهده دارند که برای تامین منافع عمومی جامعه ضرورت دارد، در حالی که کارگران در بخش هایی کار می کنند که مشارکتی در تصمیم گیری های اداری ندارند و کارهای یدی و فیزیکی را عهده دارند که بیشتر به نیروی بدنی و مهارت بستگی دارد تا قدرت خلاقیت و تصمیم گیری. به بیانی دیگر، کار کارگران در بدنه دولت عمدتا جنبه سخت افزاری دارد و کار کارمندان، جنبه نرم افزاری. ملاک های فوق الذکر، ملاکهایی نظری هستند و احتمال دارد که در همه موارد انطباق کامل با واقعیت نداشته باشند. بنابراین لازم است معیارهای قانونی را نیز مورد توجه قرار دهیم. همچنانکه اشاره شد، قانون استخدام کشوری اصل را بر استخدام رسمی قرار داده و در ماده ۴ خود مقرر داشته بود که «مستخدمین وزارتخانه ها و موسسات دولتی مشمول این قانون از دو نوع خارج نخواهند بود: رسمی و پیمانی». در تبصره همین ماده آمده بود: «افرادی که طبق مقررات قانون کار به خدمت دولت مشغول می شوند کارگر شناخته شده و با آنان طبق مقررات قانون کار رفتار خواهد شد». از مقایسه متن ماده ۴ فوق و تبصره آن چنین استنباط می شد که از نظر قانون، کارکنان دولت دو دسته اند: مستخدمان (رسمی و پیمانی) و کارگران. قسمت اخیر تبصره ماده ۴ نیز تشخیص مشاغل کارگری در وزارتخانه ها و موسسات دولتی را به عهده سازمان امور اداری و استخدامی کشور گذاشته بود. بدین ترتیب، پس از احصا و مشخص شدن مشاغل کارگری توسط سازمان امور اداری و استخدامی کشور، شاغلان در مشاغلی که سازمان تعیین می نمود کارگر، و شاغلان در بقیه مشاغل کارمند (رسمی یا پیمانی) تلقی می شدند. سازمان مذکور، طی بخشنامه های مختلف از جمله بخشنامه شماره ۱۳۰۱/۹ مورخ ۶/۶/۱۳۶۴ مشاغل کارگری را ۳۲ مورد زیر مشخص کرد: ۱- دوزنده  ۲- آرایشگر  ۳- رختشوی و اطوکش  ۴- نانوا  ۵- رنگ کار  ۶- شیشه بر ۷- حفار  ۸- تراشکار  ۹- آبکار ۱۰- درودگر ۱۱- صافکار ۱۲- عایق بند ۱۳- حلبی ساز ۱۴- لاستیک کار ۱۵- سراج ۱۶- فرم بند ۱۷- سرویس کار و کمک راننده ۱۸- رنگ کار ماشین آلات ۱۹- تعمیرکار ساعت ۲۰- ماشین چی ۲۱- اشتروتیپ کار و حکاک ۲۲- کلیشه ساز و کپیست ۲۳- حروف چین ۲۴- آشپز ۲۵- نظافت چی ۲۶- بسته بند ۲۷- پلمپ کوب  ۲۸- مکانیسین ۲۹- الکتریسین وسایل الکترونیکی ۳۰- مامور راه و ساختمان ۳۱- تعمیرکار صنایع فلزی ۳۲- متصدی جرثقیل سقفی و دروازه ای (ابن علی، مجموعه قوانین و مقررات استخدامی، ۱۱۳). این شیوه تفکیک کارگران از مستخدمان (کارمندان) دو ایراد اساسی دارد: نخست این که قانونگذار به جای ارائه دادن معیار نوعی و حقوقی برای تشخیص کارگران و تفکیک آنان از کارمندان، تشخیص سازمان امور اداری و استخدامی کشور را ملاک قرار داده است. بهتر بود که مقنن، همان ملاک نوعی تشخیص کارگر را که ماده یک قانون کار سال ۱۳۳۷ ملاک قرار داده بود، در سازمانهای دولتی هم مبنای تشخیص کارگر از کارمند قرار می داد تا در موارد ابهام تکلیف همه روشن شود. همچنین، تشخیص مشاغل کارگری به خود سازمانها و وزارتخانه ها محول می گردید و آنها می توانستند مقتضیات سازمان و وزارتخانه خود را در تفکیک مشاغل در نظر بگیرند. چرا که ممکن است یک شغل واحد در یک وزارتخانه یا موسسه جزء مشاغل کارگری شناخته شود ولی در جای دیگر شاغل به آن، کارمند رسمی به حساب آید. به عنوان مثال در وزارت آموزش و پرورش طبعا باید راننده، کارگر محسوب شود؛ اما در شرکت واحد چون رانندگان کارکنان اصلی آن را تشکیل می دهند باید به صورت رسمی استخدام شوند. دیگر اینکه سازمان امور اداری و استخدامی هم متاسفانه هیچ معیار و ضابطه روشنی را مبنای تشخیص و تعیین مشاغل کارگری قرار نداده است. از یک سو برخی مشاغل مانند سراجی را در ادارات دولتی جزء مشاغل کارگری شمرده است که وجود چنین شغلی در ادارات دولتی بسیار نادر است و از سوی دیگر معلوم نیست مشاغلی مانند آبدارچی، نگهبان و تلفن چی چه تفاوت اساسی با مشاغلی مانند آشپزی و نظافت چی دارد که گروه اخیر را جزء مشاغل کارگری شمرده است و گروه قبلی را خیر. به نظر می رسد که مقررات سازمان امور اداری و استخدامی به کلی مرز شمول قانون کار را شکسته و در ژرفای یک سلسله مقررات خلق الساعه و احتمالا متکی به مقتضیات تصمیم گرفته است (آشتی، بی تا، ۹۰). در سال های اخیر، رویه قانونگذار در زمینه امور اداری و استخدامی به کلی دگرگون شده و با تصویب قانون نظام هماهنگ  پرداخت کارکنان دولت به شمار مشاغل کارگری موضوع بخشنامه شماره ۱۳۰۱/۹ مورخ ۶/۶/۶۴ افزوده شد (ابوالحمد، ۱۳۷۰، ۷۳). تصویبنامه مورخ ۳۰/۵/۱۳۸۱ هیات وزیران استخدام پیمانی را اصل قرار داد و استخدام رسمی را بسیار محدود ساخت. قانون مدیریت خدمات کشوری، استخدام رسمی را تنها به پست های ثابت در مشاغل حاکمیتی منحصر نمود و مقررات استخدامی کارمندان پیمانی را به مقررات کارگران مشمول قانون تامین اجتماعی بسیار نزدیک ساخت و به انحاء مختلف امکان استفاده از کارگران در مشاغل مختلف دولتی را فراهم نمود[۱۰]. حتی راه استفاده از کارگرانی را که بصورت ساعتی یا کار معین استخدام می شوند برای اشتغال در پست های سازمانی مصوب هموار کرد[۱۱]. قوانین مهم متعددی بطور پیوسته و مکرر به تصویب رسید تا دولت را روز به روز کوچکتر و تعداد کارکنان آن را کمتر سازد و امور عمومی و دولتی به بخش خصوصی واگذار شود. ماده ۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز برای تبدیل وضعیت کارکنان رسمی دستگاههای اجرایی که به بخش خصوصی واگذار می گردند پنج راه پیشنهاد نمود که دو مورد از موارد مذکور شامل انتقال و ماموریت به اشتغال در بخش خصوصی است. حتی برای کارمندان رسمی شاغل هم این امکان را فراهم آورد که در صورت تمایل خود تابع قانون تامین اجتماعی شوند. ماده ۲ قانون کار جمهوری اسلامی ایران، مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز تعریف موسعی از کارگر ارائه داده و گفته است: «کارگر کسی است که به هر عنوان در مقابل دریافت حق السعی، اعم از مزد، حقوق، سهم سود و سایر مزایا به درخواست کارفرما کار می کند».     از این تعریف استنباط می شود که اولا کارگر ممکن است «هر عنوانی» داشته باشد و صرف اینکه عرفا به او کارگر یا کارمند اطلاق شود شخص را داخل در قانون کار یا از شمول آن خارج نمی کند، پس بسیاری از کارمندان دولت هم هر چند که عنوان «کارمند» دارند اما قابلیت شمول قانون کار را دارند. ثانیا عنوان دریافتی شخص هم تاثیری در این خصوص ندارد و این گونه نیست که کسی را که «مزد» می گیرد کارگر و دیگری را که «حقوق» دریافت می دارد کارمند بنامیم بلکه کارگر هم می تواند حقوق بگیر باشد. مفهوم مخالف ماده ۱۸۸ قانون کار نیز اصل شمول قانون کار بر بخش دولتی را به ذهن متبادر می کند. زیرا از کارکنان این بخش فقط «اشخاص مشمول قوانین استخدامی خاص» را از شمول قانون کار خارج می سازد و طبیعی است که حوزه شمول قوانین خاص نیز محدود خواهد بود. به ویژه اینکه با نسخ قانون استخدام کشوری به وسیله قانون مدیریت خدمات کشوری تقریبا همه قوانین استخدامی خاص فعلی بعد از تصویب قانون کار (در سال ۱۳۶۹) تصویب شده اند و بدیهی است که «خاص لاحق» ناسخ «عام سابق» نمی شود وتنها آن را تخصیص می دهد. با این ترتیب در حال حاضر (۱۳۹۰) تنها آن دسته از کارکنان دولت از شمول قانون کار خارجند که مشمول قوانین استخدامی خاص مانند قانون مدیریت خدمات کشوری و یا قوانین استخدامی نیروهای مسلح، قضات، اعضای هیئت علمی دانشگاهها، وزارت اطلاعات، وزارت امور خارجه و مجلس شورای اسلامی باشند. بنابراین هر یک از کارگزاران و خادمان دولت که مشمول قوانین خاص مذکور نباشند خودبه خود مشمول قانون عام کار می شوند؛ هر چند که در وزارتخانه ها، موسسات، شرکت ها و نهادهایی شاغل باشند که خود آن دستگاه، مشمول قانون استخدامی خاص باشد. حال باید معیارهایی وجود داشته باشد که براساس آنها بتوان کارکنان مشمول قوانین استخدامی خاص را از کارکنان شاغل در بدنه دولت تشخیص داد. اساتید حقوق اداری، ضوابطی را برای تشخیص مستخدم دولت از غیر آن پیشنهاد کرده اند (طباطبایی موتمنی، ۱۳۸۵، ۱۴۴) از جمله «پذیرفته شدن به خدمت وزارتخانه ها یا شرکت ها یا موسسات دولتی» و «اشتغال به شغلی در وزارتخانه ها، موسسات دولتی و شرکت های دولتی» که البته این معیارها جنبه نظری دارند تا عملی و کاربردی. همچنین است ضوابطی مانند «شرکت در اعمال تصدی»، «خدمت در موسسات صنعتی و بازرگانی» و «خدمت عمومی» برای تشخیص مشاغل کارگری (ابوالحمد، ۱۳۷۰، ۷۷). به نظر می رسد که بهترین راه برای تشخیص کارگران از سایر مستخدمان دولت، توجه به مبنای حقوقی رابطه استخدامی است. چنانچه شخص به موجب یک حکم کارگزینی و انتصاب که به استناد قانون مدیریت خدمات کشوری یا هر قانون استخدامی صادر شده، به استخدام درآمده و یا مطابق مقررات استخدام پیمانی، «پیمان استخدامی» بسته، کارمند محسوب است و اگر بر مبنای قرارداد کار مستند به ماده ۱۲۴ یا تبصره ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری یا مجوزهای قانونی دیگر، در چهارچوب قانون کار به خدمت دولت درآید، کارگر خواهد بود. دیوان عدالت اداری نیز در رای وحدت رویه خود، همین مبنا را برای تشخیص مشمولین قانون کار از غیر آن به کار بسته است. از نظر دیوان مذکور «احکام استخدامی که در باب افزایش سنواتی و تغییر ضریب جدول حقوق موضوع ماده ۳۳ قانون استخدام کشوری صادر شده، مبین شمول قانون استخدام کشوری است و مجرد پرداخت حق بیمه بازنشستگی به سازمان تامین اجتماعی، الزاما مفید تبعیت پرداخت کننده حق بیمه مذکور از قوانین و مقررات مربوط به کارگران نیست[۱۲]» (وحید عبانیا، ۱۳۸۹، ۸۲). مبحث چهارم: مشمولین مقررات استخدامی خاص ماده ۱۸۸ قانون کار، علاوه بر مشمولین قانون استخدامی کشوری و سایر قوانین خاص استخدامی، مشمولین«مقررات استخدامی خاص» را نیز از شمول قانون کار مستثنی ساخته است. تشخیص قوانین استخدامی خاص چندان مشکل نیست. زیرا با توجه به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «قانون» به قواعد لازم الاجرایی گفته می شود که مجلس شورای اسلامی تصویب می کند و به تایید شورای نگهبان می رسد. همچنین مصوباتی که پیش از پیروزی انقلاب اسلامی به تصویب مجلسین شورای ملی و سنا رسیده است و نیز مقرراتی که در دوره فترت مجلسین مذکور، به تصویب نهادهای دولتی رسیده و یا پس از پیروزی انقلاب اسلامی توسط شورای انقلاب وضع گردیده اند، اعتبار قانون را دارند. در هر حال، در خصوص شناخت مفهوم قانون و نهادهای قانونگذاری در نظام جمهوری اسلامی ایران، تقریبا ابهام چندانی وجود ندارد. اما آنچه که نیاز به بحث دارد، مفهوم «مقررات استخدامی» است. برای روشن شدن بحث ابتدا لازم است به موضوع نهاد یا نهادهای صالح برای وضع مقررات در نظام حقوقی ایران بپردازیم. می دانیم که مطابق اصل تفکیک قوا، صلاحیت وضع قانون در انحصار قوه مقننه است و نهادهای خارج از این قوه که بنا به ضرورت به وضع قانون می پردازند با اذن و اختیاری که از سوی پارلمان به دست می آورند، از حق وضع ضوابط لازم الاجرا برخوردار می شوند. در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، بالاترین مرجع وضع مقررات در قوه مجریه هیات وزیران است. طبق اصل ۱۳۸ قانون اساسی، هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد (هاشمی، ۱۳۸۰، ج ۲، ۳۱۷). در این راستا، هیات وزیران، مقررات استخدامی متعددی وضع کرده است که از جمله آنها، آیین نامه استخدامی شهرداری های سراسر کشور در مورخ ۱۳/۶/۱۳۶۸ بود. علاوه بر هیات وزیران، در قوه مجریه نهادها و شوراهای دیگری هم وجود دارد که در امور اداری تصمیم گیرنده اند مانند شورای عالی اداری، شورای عالی اقتصاد، شورای عالی تعیین الگوی مصرف، شورای عالی کار، شورای عالی حفاظت فنی و شورای عالی انقلاب فرهنگی. خصوصیات مشترک تمام این شوراها این است که حدود وظایف آنها به اساسنامه یا قانون موجد آنها محدود است و به همین دلیل نمی توانند در اموری که داخل در صلاحیت اختصاصی آنها نیست وارد و اقدام به تصمیم گیری و وضع مقررات کنند. در این میان شورای عالی انقلاب فرهنگی، وضع عجیبی دارد. فلسفه وجودی این شورا همان گونه که از نامش پیداست پرداختن به امور فرهنگی است. شورای عالی انقلاب فرهنگی در واقع خلف ستاد انقلاب فرهنگی است که بنا به فرمان امام خمینی (ره) در مورخ ۲۳/۳/۵۹ تشکیل و حوزه ماموریت آن ستاد در سه حوزه تربیت استاد، گزینش دانشجو و اسلامی کردن دانشگاهها بود که با جایگزین شدن شورا به جای ستاد انقلاب فرهنگی در سال ۱۳۶۳، وظایف آن نیز طی مصوبه خود شورا تعیین گردید. برای تبیین جایگاه حقوقی مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی به اختیارات ولایت مطلقه فقیه استناد می شود (امامی، ۱۳۸۷، ۱۰۳) که در چهارچوب آن طی فرمان امام خمینی (ره) در مورخ ۶/۱۲/۱۳۶۳ در پاسخ به رئیس جمهور وقت مقرر شد «به ضوابط و قواعدی که شورای محترم عالی انقلاب فرهنگی وضع می نماید، باید ترتیب اثر داده شود». بحث بیشتر در خصوص جایگاه و اعتبار مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و ارتباط آن با سایر نهادهای حقوق اساسی و اداری از حوصله این بحث خارج و به حقوق اساسی و اداری مربوط است. لکن آنچه که واضح است این است که هیچ عقل سلیمی نمی تواند بپذیرد که این شورا هم صلاحیت تصمیم گیری در امور فرهنگی را داشته باشد و هم صلاحیت تصمیم گیری در امور مالیاتی و هم امور اداری و استخدامی و امثال آن، زیرا همان طورکه گفتیم در نظام جمهوری اسلامی ایران، فقط مجلس شورای اسلامی است که می تواند در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی قانون وضع کند (اصل هفتاد و یکم قانون اساسی). بند اول: نهادهایی که بر اساس مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی از شمول قانون کار خارج گردیده اند یک- دانشگاه آزاد اسلامی اساسنامه دانشگاه آزاد اسلامی در جلسه ۱۱/۹/۱۳۶۱ هیات موسس تصویب و در تاریخ ۲۷/۱۱/۱۳۶۱ در اداره ثبت شرکتها و موسسات غیر تجاری تهران به ثبت رسید و آگهی ثبت در روزنامه رسمی شماره ۲۷۳۴/۶-۴/۱۲/۱۳۶۱ چاپ شد وطبق مصوبه هیات وزیران و اساسنامه دانشگاه موسسه ای غیرانتفاعی و عام المنفعه محسوب می شود (قره باغی، ۱۳۸۶، ۱۵). برابر ماده ۱۲ اساسنامه این دانشگاه که به تصویب شورای عالی انقلاب فرهنگی رسیده است، مرجع تصویب مقررات استخدامی اعضای هیات علمی و کارکنان اداری آن، هیات امناء دانشگاه می باشد که این هیات نیز در مورخ ۲۵/۱/۱۳۷۱، اقدام به تصویب آئین نامه مذکور کرد (الهیان، ۱۳۸۸، ج ۱، ۲۰). تا پیش از تصویب آیین نامه استخدامی این دانشگاه، مقررات خاصی بر رابطه استخدامی کارکنان و دانشگاه آزاد اسلامی حاکمیت نداشت و لذا این رابطه مشمول قانون کار قرار می گرفت و مراجع حل اختلاف نیز به همین ترتیب عمل می کردند (موسسه کار و تامین اجتماعی، مجموعه متون آموزشی، روابط کار، ۱۰۳).    به دنبال تصویب آئین نامه استخدامی مذکور، وزیر وقت کار و امور اجتماعی طی بخشنامه ۵۳۶۵۵ مورخ ۲۴/۳/۱۳۷۱ اعلام کرد که کارکنان دانشگاه آزاد اسلامی از شمول قانون کار خارج هستند. از این بخشنامه به دیوان عدالت اداری شکایت شد و هیات عمومی دیوان عدالت اداری با این استدلال که ماده ۱۵۷ قانون کار، مصوب آبان ۱۳۶۹، رسیدگی به هر گونه اختلاف فردی بین کارگران و کارفرمایان را در صلاحیت هیاتهای تشخیص و حل اختلاف قرار داده است و مسئولیت رسیدگی به اختلافات اشخاص و صدور رای قطعی و لازم الاجرا در اجرای قانون کار، متضمن تشخیص انطباق یا عدم انطباق وضع استخدامی شاکی با قانون کار است که به مراجع رسیدگی و صادرکننده رای اختصاص دارد، بخشنامه فوق الذکر را به دلیل اینکه موجب ورود در قلمرو صلاحیت و اختیارات مراجع مزبور و تشخیص و اظهار نظر و رای آنها می باشد، خارج از حدود اختیارات وزارت کار در تصویب مقررات دولتی مربوط، تشخیص، و ابطال نمود[۱۳]. همانطور که ملاحظه می شود، دیوان فقط بخشنامه وزیر کار را ابطال کرده است و از این رای نمی توان نتیجه گرفت که از نظر دیوان عدالت اداری دانشگاه آزاد اسلامی، مشمول مقررات قانون کار است. در این راستا در مصوبه سیصد و پنجاه و نهمین جلسه مورخ ۲۱/۵/۷۲ شورای عالی انقلاب فرهنگی آمده است: «رئیس دانشگاه آزاد اسلامی در مورد مذاکرات خود با رئیس دیوان عدالت اداری درباره مقررات استخدامی کارکنان و اعضای هیات علمی دانشگاه آزاد اسلامی و لزوم عدم شمول قانون کار برای آنها گزارشی ارائه نمود. شورای عالی انقلاب فرهنگی پس از این بحث این متن را تصویب کرد تا به بند ح ماده ۱۲ اساسنامه دانشگاه آزاد اسلامی (موضوع مصوبه ۳۲۵۶/ ش مورخ ۲۷/۸/۱۳۶۶) افزوده شود: اعضای هیات علمی و کارکنان اداری دانشگاه مشمول قانون کار نمی شوند». برخی از اساتید حقوق کار با طرح مسئله مذکور، این سوالات را مطرح کرده اند که آیا مستثنا کردن افراد از شمول قانون مصوب قوه مقننه در اختیار شورایی است که برای مسائل فرهنگی به وجود آمده است و صلاحیت محدودی در زمینه مسائل خاصی دارد؟ آیا یک موسسه غیردولتی حق دارد مقررات استخدامی کارکنان خود را تصویب کرده و آنان را از حمایت یک قانون حمایتی محروم کند؟ (عراقی، ۱۳۸۴، ج ۱، ۱۴۱) مسلما اگر جواب سوالات فوق مثبت باشد، اصل شمول قانون کار لوث می گردد و این امر با نیت و هدف متعالی قانونگذار که در قانون کار برای الزام کارفرمایان به اجرای آن حتی ضمانت اجرای کیفری نیز در نظر گرفته است مغایرت خواهد داشت. چرا که هر موسسه ای با وضع مقررات استخدامی داخلی می تواند خود را از مسئولیت اجرای قانون کار برهاند. با توجه به اینکه مراجع حل اختلاف اداره کار، رسیدگی به شکایات کارکنان دانشگاه آزاد اسلامی را در صلاحیت مراجع مذکور نمی دانند و به دلیل دولتی نبودن دانشگاه آزاد، خود دیوان عدالت اداری نیز صلاحیت رسیدگی به شکایات استخدامی کارکنان علیه دانشگاه را ندارد، این سوال به ذهن متبادر می شود که اگر کارمند یا عضو هیات علمی دانشگاه شکایتی از وضعیت استخدامی خود داشته باشد کدام مرجع، صلاحیت رسیدگی به این شکایت را دارد؟ آیا می توان با این استدلال که مطابق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، محاکم عمومی دادگستری، مرجع عام تظلمات است، دادگاههای مذکور را برای رسیدگی به شکایات مذکور صالح دانست؟ بنظر می رسد که در صورت رد شکایات شاکی در مراجع حل اختلاف کارگر و کارفرما به اعتبار عدم صلاحیت خود، ناگزیر، تنها مرجع صالح، دادگاههای عمومی دادگستری خواهند بود. دو-  سایر دانشگاهها و موسسات علمی و فرهنگی علاوه بر دانشگاه آزاد اسلامی، چندین دانشگاه و موسسه علمی و فرهنگی نیز به استناد مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی از شمول قانون کار مستثنی گردیده اند که عبارتند از: الف) دانشگاه مفید قم: آئین نامه استخدامی کارکنان دانشگاه مفید قم حسب تجویز بند ۱۱ از ماده ۲ اساسنامه این دانشگاه (مصوب شورای عالی انقلاب فرهنگی) در تاریخ ۸/۱۲/۱۳۷۷ به تصویب هیات موسس این دانشگاه رسیده است. مطابق ماده ۳ آئین نامه مذکور کسانی که به صورت رسمی، پیمانی و یا خرید خدمت به استخدام دانشگاه درآیند تحت پوشش قانون کار قرار نمی گیرند ولی کارکنان دیگر صرف نظر از نوع شغل شان مشمول قانون کار خواهند بود. ب) موسسات آموزش عالی غیردولتی: بند ۸ ماده ۹ کلیات آئین نامه تاسیس موسسات آموزش عالی غیردولتی غیرانتفاعی که در جلسه مورخ ۲۳/۷/۱۳۶۴ شورای عالی انقلاب فرهنگی به تصویب رسیده است، تصویب مقررات استخدامی و تعرفه حقوق و دستمزد و مزایای پرسنل موسسات آموزش عالی غیرانتفاعی را از وظایف و اختیارات هیات امنای هر یک از این موسسات اعلام نموده است. بنابر مراتب فوق، در هر یک از موسسات مذکور که هیات امنا، مقررات استخدامی را تصویب نموده باشد، همان وضعیتی حاکم خواهد شد که در مورد دانشگاه آزاد اسلامی بیان شد و در هر کدام که مقررات مذکور تصویب نشده باشد افراد مشمول قانون کار خواهند بود. ج) مرکز جهانی علوم اسلامی قم: نظر به این که اساسنامه این مرکز در جلسه ۳۹۹ مورخ ۳/۴/۱۳۷۶ شورای عالی انقلاب فرهنگی تصویب شده و به موجب بند ۷ ماده ۱۳ آن، تصویب مقررات استخدامی به هیات مدیره مرکز محول شده و هیات مدیره نیز مقررات مذکور را در تاریخ ۱۷/۶/۱۳۷۹ تصویب کرده است، از لحاظ شمول قانون کار دارای وضعیت مشابه دانشگاه آزاد اسلامی است. د) مرکز نشر دانشگاهی: اساسنامه این مرکز نیز در مورخ ۱۳/۳/۱۳۶۵ به تصویب شورای عالی انقلاب فرهنگی رسیده و آئین نامه استخدامی آنان مستند به همین اساسنامه است. لیکن افرادی که خارج از مشاغل قانون کار مندرج در مواد ۳ تا ۸ آئین نامه مذکور و تحت عناوین کارگری به خدمت گرفته شوند، مشمول مقررات قانون کار خواهند بود. (الهیان، ۱۳۸۸، ۴۳). بند دوم: نهادهای انقلابی به استناد ماده واحده «لایحه قانونی عدم شمول مقررات کار درباره  نهادهای انقلاب اسلامی» مصوب ۱۳/۴/۱۳۵۹ «نهادهای انقلابی به ارگانهایی اطلاق می شود که بنا به نیاز دوران بعد از انقلاب اسلامی ایران (۲۲ بهمن ۱۳۵۷ به بعد) با تصویب مراجع قانونگذاری به وجود آمده اند» (موحدیان، ۱۳۸۵، ۵۰) مانند بنیاد شهید، نهضت سوادآموزی، سپاه، جهاد سازندگی و بنیاد مسکن. برخی از این نهادها به مرور زمان، صاحب قانون استخدامی مستقل گردیدند (مانند سپاه پاسداران انقلاب اسلامی)، برخی به وزارتخانه تبدیل شدند (مانند وزارت جهاد کشاورزی) و برخی دیگر به وزارتخانه ها پیوستند (مانند بسیج مستضعفین). این تغییر و تبدیل ها در بحث ما تاثیری ندارد. زیرا کارکنان این نهادها همچنان از شمول مقررات قانون کار مستثنی هستند. به این دلیل که کارکنان نهادهایی که هنوز بعنوان نهاد انقلابی باقی مانده یا توسط مراجع قانونی به این عنوان شناخته شده اند با استناد به ماده واحده لایحه قانونی پیش گفته، مشمول قانون کار نمی باشند. چرا که در قانون کار به تصریح یا به طور ضمنی مقرراتی که ماده واحده مذکور را نسخ کند وجود ندارد و به نظر می رسد که ماده واحده مذکور هنوز معتبر است. نهادهایی هم که به وزارتخانه تبدیل یا ادغام شده اند به دلیل داشتن قانون استخدامی خاص خود به استناد ماده ۱۸۸ از قانون کار مستثنی هستند. اکنون به وضعیت مقررات استخدامی تعدادی از مهمترین نهادهای انقلابی نگاهی می افکنیم: یک -  بنیاد شهید به موجب قانون انتزاع بنیاد شهید از سازمان بهزیستی مصوب ۱۰/۱۰/۱۳۵۹، این بنیاد جزء نهادهای انقلابی محسوب است. بنیاد مستضعفان نیز به استناد لایحه قانونی اساسنامه بنیاد مذکور مصوب ۲۱/۴/۵۹ شورای انقلاب، جزء نهادهای انقلابی است. دو- کمیته امداد امام خمینی (ره) این کمیته نیز بر اساس تبصره یک ماده واحده مصوب ۲۴/۳/۱۳۵۹ شورای انقلاب در زمره نهادهای انقلابی قرار گرفته است. سه- سازمان تبلیغات اسلامی این سازمان به موجب تصویب نامه شماره ۲۴۶۷۶ مورخ ۲۹/۸/۶۱ هیات وزیران، نهاد انقلابی شناخته شده است. چهار- نهاد ریاست جمهوری این نهاد در قانون «تعیین حدود اختیارات و مسئولیت های ریاست جمهوری اسلامی ایران» مصوب ۲۲/۸/۱۳۶۵ جزو نهادهای انقلاب اسلامی است. پنج- نهضت سوادآموزی مطابق اساسنامه نهضت سوادآموزی که در تاریخ ۳/۳/۱۳۶۳ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، این نهضت نیز در شمول نهادهای انقلاب است. شش- بنیاد مسکن انقلاب اسلامی قانون راجع به نحوه اداره بنیاد مسکن و معاملات واحدهای مسکونی مصوب ۷/۱۲/۱۳۵۹ مجلس شورای اسلامی، این بنیاد را در فهرست نهادهای انقلابی آورده است. هفت - جهاد دانشگاهی در ماده یک اساسنامه جهاد دانشگاهی مصوب ۲۹/۹/۱۳۶۳ شورای عالی انقلاب فرهنگی، جهاد دانشگاهی یک نهاد انقلابی محسوب شده است. هشت: بنیاد پانزده خرداد این بنیاد با مصوبه شماره ۴۰۸۸۴ مورخ ۲/۵/۱۳۶۱ هیات وزیران جزو نهادهای انقلابی محسوب است. لازم به یادآوری است که معافیت کارکنان نهادهای انقلابی از شمول قانون کار صرفا شامل کارکنان اصلی نهادهای مذکور می گردد و نه شرکتها و موسسات و واحدهای وابسته به آنها (مانند فروشگاههای وابسته به بنیاد ۱۵ خرداد، کارگاههای تحت پوشش کمیته امداد، موسسات وابسته به جهاد دانشگاهی و فروشگاههای شاهد) که اغلب خدماتی، تولیدی، صنعتی و یا حتی تجاری هستند. مستند شمول قانون کار به کارکنان این واحدها، تبصره یک ماده واحده لایحه قانونی مارالذکر و نیز تبصره یک ماده واحده مصوب ۱۹/۹/۱۳۶۹ مجلس شورای اسلامی است که بر اساس آن «کارکنان واحدهای تولیدی، صنعتی و خدماتی وابسته به نهادهای انقلاب که تولیدات غیرتسلیحاتی دارند، مشمول کلیه مقررات قانون کار خواهند بود». بدین ترتیب، کارکنان موسساتی که تولیدات تسلیحاتی دارند، مانند نهادهای وابسته به سپاه و ارتش، مشمول قانون کار نیستند ولی سایر واحدهای وابسته به نهادهای انقلابی یا سایر موسسات دولتی که جنبه غیرنظامی دارند، مشمول قانون کارند. ضمنا بر اساس ماده واحده مصوب ۹ آذر ۱۳۶۹، «از تاریخ تصویب این قانون، کلیه قوانین و مقررات مربوط به حفاظت فنی و بهداشت کار و نیز مقررات مربوط به اشتغال اتباع خارجی در مورد آن دسته از کارکنانی که در نهادهای انقلاب به کار اشتغال دارند و مشمول مقررات استخدامی خاص نمی باشند، لازم الاجرا است». هر چند این ماده واحده، پیش از تصویب قانون کار جمهوری اسلامی ایران به تصویب رسیده است ولی به دلیل همسو بودن آن با مقررات قانون کار و فقدان نص صریح یا ضمنی یا قرینه ای مبنی بر نسخ ماده واحده توسط قانون کار، ماده واحده مذکور همچنان دارای اعتبار است. بند سوم- کارکنان شهرداری از ۲۶ شهریور ۱۳۵۴ تا به امروز، مقررات استخدامی متعددی در خصوص شهرداریها به تصویب رسیده است (برای مطالعه تفصیلی رک. ابوالحمد، ۱۳۷۰، ۵۸۷) که آخرین آنها «آئین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور» مصوب ۱۵/۸/۱۳۸۱ می باشد. در ماده اول همین آئین نامه آمده است که این آئین نامه در کلیه شهرداریهای کشور و سازمانهای وابسته، به اجرا گذاشته می شود. مطابق ماده ۲ این آئین نامه، مستخدمان شهرداری چهار گروهند: ۱- مستخدمین رسمی که مشمول قانون استخدام کشوری بودند و اینک مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری هستند؛  ۲- مستخدمین ثابت که مشمول آئین نامه فوق الذکرند؛ ۳- مستخدمین موقت که برای مدت موقت و کار مشخص استخدام می شوند و تابع مقررات خاص خود می باشند؛ ۴- کارگرانی که در مشاغلی کار می کنند که مطابق تبصره ماده ۲ آئین نامه به پیشنهاد هر یک از شهرداریها و تایید وزارت کشور و سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور مشاغل کارگری شناخته شده اند. (جهانگیر، مجموعه قوانین و مقررات استخدامی و اداری، ۴۴۹) از میان کارکنان شهرداریها، فقط گروه اخیر مشمول قانون کار می باشند. شرکت عمران شهرهای جدید نیز با استناد به ماده یک اساسنامه آن شرکت که به تصویب هیات وزیران رسیده است، شرکت دولتی شناخته شده و به همین دلیل مشمول مقررات استخدامی شرکتهای دولتی و مستثنی از قانون کار است. بند چهارم- کارکنان بانکها مقررات استخدامی بانکهای دولتی متفاوت از بانکهای خصوصی است. کارکنان بانک های دولتی تابع «آئین نامه استخدامی نظام بانکی دولتی» مصوب ۲۶/۱۱/۱۳۷۹ می باشند (منتشره در روزنامه رسمی شماره ۱۶۳۳۰ مورخ ۲۷/۱۲/۱۳۷۹). مطابق ماده ۳ آئین نامه، کارکنانی که برای تصدی یکی از مشاغل مستمر بانک به مدت نامحدود استخدام شده یا می شوند، مشمول مقررات این آئین نامه بوده و به عنوان مستخدم ثابت بانک شناخته خواهند شد. تبصره همین ماده، کارکنانی را که برای تصدی یکی از مشاغل غیرمستمر و برای مدت معین به خدمت بانک درآمده یا در آینده به استخدام بانک درمی آیند مشمول مقررات آئین نامه مذکور ندانسته و تصریح کرده است که استخدام آنها به موجب قرارداد خواهد بود، ولی معین نکرده است که آیا این قرارداد از نوع قرارداد کار و تابع قانون کار است یا خیر؟ تعریف قرارداد در بند «ز» ماده یک آئین نامه به این صورت است که «قرارداد، عبارت است از موافقت نامه ای که به امضای داوطلب استخدام و بانک می رسد و به موجب آن شخص برای مدت معین و کار مشخص به استخدام بانک درمی آید». متاسفانه این تعریف نیز کمکی به حل این مسئله نمی کند که قرارداد تابع کدام قانون است؟ این ابهام از آنجا ناشی شده است که مطابق آئین نامه استخدامی پیشین که در اجرای ماده ۲۱ لایحه قانونی اداره امور بانکها به تصویب مجمع عمومی بانکها رسیده بود، مستخدمین موقت، تابع آئین نامه استخدام برای تصدی مشاغل موقت بودند که در تاریخ ۲۳/۵/۶۱ به تصویب شورای عالی بانکها رسیده بود.  به نظر می رسد برای تعیین قانون حاکم بر قراردادهای مذکور و یافتن پاسخ این سوال که آیا قراردادهای فوق تابع آئین نامه استخدام برای مشاغل موقت اند یا قانون کار، توجه به تاریخ تصویب آنها راه گشا باشد. در این راستا نظر به تاخیر تصویب قانون کار و عمومیت آن، باید قانون کار را حاکم بر مستخدمان قراردادی بانک ها دانست. بدیهی است که این مقررات و مباحث، مربوط به بانکهای دولتی است و کارکنان بانکهای خصوصی بدون تردید تابع قانون کار می باشند. ضمن این که در سالهای اخیر نظام بانکی کشور درصدد آن است که مقررات استخدامی کلیه بانکهای دولتی (ظاهرا غیر از بانک مرکزی و بانک ملی) را با بانکهای خصوصی هماهنگ سازد. بند پنجم- کارکنان شرکتهای بیمه     بطور سنتی، بیمه مرکزی و بیمه ایران موسسات دولتی شناخته شده اند (آشتی، بی تا، ۹۱). برای کارکنان بیمه های «آسیا»، «البرز» و  «دانا» که قبلا جزء شرکتهای دولتی بودند، آئین نامه استخدامی ویژه ای توسط هیات وزیران در مورخ ۲۱/۴/۱۳۶۸ به تصویب رسیده بود. همین مرجع در مورخ ۱۴/۱۲/۱۳۸۱ آئین نامه استخدامی جدیدی با نام «آئین نامه استخدامی مشترک شرکتهای بیمه و بیمه مرکزی ایران» به تصویب رساند. لکن با فروش سهام شرکتهای بیمه دولتی و واگذاری آنها به بخش خصوصی و ایجاد شرکتهای بیمه خصوصی متعدد، در حال حاضر کارکنان تمامی شرکتهای بیمه مشمول قانون کارند جز دو بیمه «ایران» و «مرکزی» که کماکان آئین نامه استخدامی مصوب ۱۴/۱۲/۱۳۸۱ بر روابط استخدامی کارکنان آنها حاکم است. بند ششم- کارکنان خرید خدمتی وجه تسمیه این گونه کارکنان این است که همان گونه که سازمانهای اداری کشور، برای انجام وظایف خود، وسایل گوناگون می خرند، به همان ترتیب خدمت اشخاص را نیز خریداری می کنند (ابوالحمد، ۱۳۷۰، ۶۹). مصوبه شماره ۱۷۵۹۸ مورخ ۲۳/۳/۱۳۶۲ هیات وزیران، خرید خدمت را به این صورت تعریف کرده است: «منظور از خرید خدمت در این دستورالعمل، عبارت است از استفاده از خدمت افراد در دستگاه دولتی برای انجام وظایف و مسئولیت های مشخص و مدت معین در مواردی که امکان جذب افراد از طریق قوانین و مقررات و ضوابط استخدام رسمی یا پیمانی یا ثابت و مشابه آنها وجود نداشته باشد». همان طور که ملاحظه می شود، مستخدمان خرید خدمتی کسانی هستند که مقررات استخدامی مربوط به مستخدمان رسمی و پیمانی شامل آنها نیست. این واقعیت، همواره این سوال را مطرح کرده است که این گونه کارکنان تابع کدام قانون می باشند؟ پیش از انقلاب اسلامی (در سال ۱۳۵۶)، سازمان امور اداری و استخدامی کشور، با ذکر این مطلب که شمول مقررات قانون استخدام کشوری یا آئین نامه استخدام پیمانی به افراد خرید خدمت مجوزی نداشته و خرید خدمت قانونا جنبه استخدام ندارد، اعلام کرد: به منظور ایجاد مقررات حمایتی در مورد این گونه افراد، شمول قانون کار نسبت به افراد خرید خدمت راه حل منطقی و مناسبی به نظر می رسد و در صورت جلسه ای که در تاریخ ۲۶/۱/۱۳۵۷ در حوزه معاونت روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی با حضور نمایندگان سازمان امور اداری و استخدامی کشور و چند وزارتخانه و سازمان تنظیم شد، اعضای حاضر در جلسه متفقا بر شمول مقررات قانون کار در مورد کارکنان خرید خدمت نظر دادند (موسسه کار و تامین اجتماعی، ۷۳). بعد از انقلاب و تصویب مصوبه هیات وزیران در خصوص کارکنان خرید خدمتی، دستگاههای دولتی با استناد به این مصوبه و با تاکید بر اینکه مشاغل کارگری دستگاههای دولتی به موجب تبصره ماده چهار قانون استخدام کشوری توسط سازمان امور اداری و استخدامی کشور (سابق) به تعداد ۳۲ شغل تشخیص داده شده است، کارکنان خرید خدمت خود را مشمول قانون کار نمی دانستند (بیاری، دانستنیهای حقوق کار، ۳۸).     سازمان امور اداری و استخدامی کشور نیز به این سوال که چه نوع مقررات استخدامی و حمایتی بر روابط قراردادی کارکنان خرید خدمت با دستگاههای دولتی حاکم است، پاسخ مستدل و مستند و قابل قبولی ارائه نکرده است و آنها را مشمول مصوبه هیات وزیران می داند (موسسه کار و تامین اجتماعی، ۷۵). دیوان عدالت اداری در یکی از آراء وحدت رویه خود[۱۴]، بخشنامه سازمان امور اداری و استخدامی کشور مبنی بر عدم شمول قانون کار به افراد خرید خدمت را مغایر قانون تشخیص نداده است. با وجود این، دیوان در رای وحدت رویه دیگری، شخصی را که بصورت خرید خدمت در شهرداری بکار گمارده شده و شغل مورد تصدی او جزء فهرست مشاغل کارگری سازمان پارکها و فضای سبز قلمداد نشده است، به لحاظ تبعیت از مقررات استخدامی خاص از شمول قانون کار مستثنی دانسته است[۱۵]. جالب تر اینکه، این دیوان در رای وحدت رویه دیگر، اظهارنظر در خصوص شمول یا عدم شمول قانون کار بر کارکنان خرید خدمتی را از صلاحیتهای مراجع حل اختلاف کار دانسته و از اظهارنظر در این خصوص، نفیا یا اثباتا خودداری نموده است[۱۶]. با توجه به این که اصل بر شمول قانون کار است و نیز با در نظر گرفتن اینکه طبق ماده ۱۸۸ قانون کار، صرفا مستخدمینی که مشمول قانون یا مقررات استخدامی خاص هستند از شمول قانون کار خارجند و در مورد مستخدمین خرید خدمت نیز مقررات خاصی وجود ندارد و نیز با توجه به تاریخ تصویب قانون کار و موخر بودن آن نسبت به قانون استخدام کشوری و حاکمیت آن بر مصوبات هیات وزیران، و عدم تصویب مقرراتی مغایر با قانون کار در خصوص مستخدمان خرید خدمت توسط قانونگذار، و این که مصوبه هیات وزیران در واقع مجوز به کارگیری افراد تلقی می شود و نه مقررات استخدامی خاص، علیرغم بخشنامه سازمان امور اداری و استخدامی (سابق)، تا زمانی که مقررات مخصوصی برای مستخدمان خرید خدمتی به تصویب نرسیده باشد، به نظر می رسد مستخدمین مذکور مشمول قانون کار خواهند بود. یادآوری این نکته ضروری است که جهت پایان دادن به وضعیت مبهم کارکنان خرید خدمت، هیات وزیران در مورخ ۱/۲/۱۳۷۸ به موجب تصویب نامه شماره۳۵۹۱/ت مقرر نمود که کارکنان خرید خدمتی موجود به پیمانی تبدیل شده یا در مشاغل کارگری ادامه خدمت دهند (بندهای ۱ و ۲ تصویب نامه) و پس از تاریخ لازم الاجرا شدن این تصویب نامه، هرگونه به کارگیری نیروی انسانی در قالب قرارداد استخدام خرید خدمتی و عناوین مشابه ممنوع است (بند ۷ تصویب نامه). البته در مورد نیروهای مسلح، استخدام خرید خدمتی، مستند به قوانین خاص خود (ماده ۳۷ قانون ارتش، ماده ۲۴ قانون مقررات استخدامی سپاه و ماده ۲۶ قانون مقررات استخدامی نیروی انتظامی) خواهد بود. این دسته از مستخدمان، مشمول مقررات آئین نامه ای که در مورخ ۳۰/۱۰/۱۳۶۹ به تصویب هیات وزیران رسیده است هستند، که براساس آن «استفاده از خدمات اشخاص به صورت خرید خدمت و برای مدت مشخص، معین و محدود، متناسب با تخصص شخص و در شرایطی که استفاده از خدمات مشمولان قانون ارتش جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۶۶ امکان پذیر نباشد» مجاز می باشد. بند هفتم- کارکنان شرکتهای دولتی مقررات استخدامی شرکتهای دولتی در مورخ ۵/۳/۱۳۵۲ به تصویب رسیده و در روزنامه رسمی شماره ۸۲۸۶ مورخ ۱۱/۴/۱۳۵۲ منتشر گردیده است. مطابق ماده دو این مصوبه، «مستخدمینی که برای تصدی یکی از مشاغل مستمر شرکت و مدت نامحدود استخدام شده یا می شوند مشمول این مقررات خواهند بود». مستخدمینی که برای تصدی مشاغل موقت و به مدت معین به خدمت شرکت درآیند به موجب قراردادهایی استخدام خواهند شد که نمونه آن به تصویب مراجع صلاحیت دار مذکور در اساسنامه شرکت برسد. بر اساس ماده ۳ همین مقررات استخدامی، «افرادی که برای مشاغل کارگری استخدام شده یا بشوند، تابع مقررات قانون کار خواهند بود. تعیین مشاغل کارگری به عهده شرکت و تایید سازمان امور اداری و استخدامی کشور می باشد». تبصره همین ماده نیز اعلام کرده است: «مستخدمینی که به صورت کارگر استخدام و در مشاغل مستمر موضوع ماده دو اشتغال دارند مشمول حکم این ماده نخواهند بود». در این خصوص هیات عمومی دیوان عدالت اداری، طی رای وحدت رویه اعلام کرده است که خدمت در شرکت دولتی الزاما متضمن تبعیت از مقررات استخدامی شرکتهای دولتی و خروج از قلمرو قانون کار نیست و کارگران شاغل در شرکتهای دولتی با عنایت به ماده ۳ مقررات استخدام شرکتهای دولتی و نصوص مشابه دیگر و تعریف کارگر کماکان مشمول قانون کار می باشند[۱۷]. در عین حال، این دیوان مجرد اشتغال به شغل رانندگی در شرکت دولتی را موجب شمول قانون کار در روابط فیمابین ندانسته است[۱۸]. بدین ترتیب، کارکنان شرکتهای دولتی مطابق مقررات استخدامی مربوطه، سه دسته خواهند بود: ۱- مستخدمین متصدی مشاغل مستمر ۲- مستخدمین قراردادی ۳- کارگران از سه دسته فوق، گروه اول مسلما تابع آئین نامه استخدامی شرکتهای دولتی بوده و به همین دلیل از شمول مقررات قانون کار مستثنی می باشند. گروه سوم، بدون تردید مشمول قانون کارند ولی گروه دوم، یعنی مستخدمین قراردادی، دارای وضعیت مبهمی هستند. به نظر می رسد، با توجه به اصل شمول قانون کار و مفهوم مخالف ماده ۱۸۸ قانون کار، غیر از گروه اول (و کارگرانی که در مشاغل مستمر اشتغال دارند) بقیه کارکنان شرکتهای دولتی، تابع قانون کار هستند. بند هشتم- کارکنان مدارس غیر انتفاعی قانون تاسیس مدارس غیرانتفاعی مصوب ۵/۳/۱۳۶۷ مجلس شورای اسلامی، کارکنان و دبیران این مدارس را از لحاظ استخدامی به دو دسته تقسیم کرده است: دسته اول، مستخدمین و دبیرانی که از طرف آموزش و پرورش و یا دیگر وزارتخانه ها و موسسات دولتی و سازمانهای وابسته به دولت و موسساتی که شمول قانون مستلزم ذکر نام است و نهادهای انقلاب اسلامی، بنا به تقاضای مدرسه غیرانتفاعی و موافقت دستگاه ذیربط مامور شده اند (ماده ۸). بنا به تبصره ماده ۸ قانون مزبور، رابطه استخدامی این گونه کارکنان با دستگاه مبدا برقرار خواهد ماند و حقوق و مزایای آنان بر حسب توافق موسسه ذیربط با مدرسه غیرانتفاعی پرداخت می شود. سابقه خدمت مامورین مذکور نیز از لحاظ گروه، رتبه، پایه، درجه یا عناوین مشابه دیگر و بازنشستگی و وظیفه جزو سوابق خدمت دولتی آنان محسوب خواهد شد. دسته دوم، دبیران و کارکنانی هستند که مستقیما به استخدام مدارس مذکور درمی آیند. بنا به تصریح ماده ۱۹ قانون تاسیس مدارس غیرانتفاعی بر اساس قانون تامین اجتماعی این دسته از کارکنان از بیمه بازنشستگی و خدمات درمانی بهره مند می گردند. از آنجا که در قانون تامین اجتماعی، مقرراتی در خصوص مسائل استخدامی و روابط کار نیست و قانون خاص استخدامی دیگری نیز در خصوص این دسته از کارکنان مدارس غیرانتفاعی وجود ندارد، به استناد مفهوم مخالف ماده ۱۸۸ قانون کار، کارکنان دسته اخیر، مشمول قانون کار خواهند بود. بند نهم- دهیاران و کارکنان دهیاری ها آئین نامه استخدامی دهیاری های کشور در جلسه مورخ ۷/۴/۱۳۸۳ هیات وزیران به تصویب رسید[۱۹]. مطابق ماده ۷ آئین نامه، در صورت بکارگیری مستخدمان وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی، مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت- مصوب ۱۳۷۰- یا دارای مقررات خاص استخدامی برای تصدی سمت دهیار و یا سایر مشاغل دهیاری به عنوان مامور، حقوق و مزایای مامور بر اساس ضوابط استخدامی حاکم بر آن مستخدم در دستگاه ذیربط محاسبه و از محل اعتبارات دهیاری پرداخت می شود. کارکنانی که مستقیما بعنوان دهیار یا شاغل در دهیاری استخدام می شوند به صورت استخدام موقت و به موجب قراردادی که مدت آن حداکثر (۵۰) ماه است به خدمت گرفته خواهند شد و در صورت رضایت پذیرفته می شوند. این دسته از کارکنان، تابع آئین نامه استخدامی دهیاری های کشور خواهند بود و از نظر تامین اجتماعی و استفاده از مرخصی و سایر مواردی که آئین نامه مزبور مسکوت گذاشته است تابع قانون کار هستند (ماده ۹ آئین نامه). بند دهم- کارکنان سازمان تامین اجتماعی آئین نامه استخدامی سازمان تامین اجتماعی، دو نوع استخدام در این سازمان پیش بینی کرده است که مستخدمینی که در قالب یکی از این دو نوع استخدام، به خدمت سازمان مذکور درآمده باشند، مشمول آئین نامه استخدامی مزبور خواهند بود. این دو نوع استخدام عبارتند از استخدام ثابت و استخدام به صورت موقت. به کارگیری مستخدمین موقت در قالب قراردادهای نمونه ای انجام خواهد شد که به پیشنهاد مدیر عامل سازمان به تصویب هیات مدیره می رسد. بدیهی است کلیه کسانی که خارج از دو شکل فوق به استخدام سازمان درآمده باشند، به دلیل عدم شمول مقررات استخدامی خاص، مشمول قانون کار خواهند بود. بند یازدهم- کارکنان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران قانون اساسنامه سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، مصوب ۲۷/۷/۶۲ مجلس شورای اسلامی، کارکنان این سازمان و واحدهای تابعه آن را مشمول مقررات خاص استخدامی که به تصویب شورای سرپرستی سازمان رسیده باشد، شناخته است. بر همین مبنا، آئین نامه استخدامی مذکور، تصویب و اصلاحاتی در آن به عمل آمده است. مطابق آئین نامه مذکور و اصلاحات بعدی آن علی الخصوص اصلاحیه مورخ ۱/۲/۶۷، کلیه کارکنان مشمول مقررات خاص استخدامی سازمان بوده و فقط کارگرانی که به صورت روزمزد برای انجام کارهای موقت استخدام شده باشند مشمول قانون کارند. بند دوازدهم- کارکنان آستان قدس رضوی  مطابق فرمان مورخ ۲۱/۷/۱۳۷۰ ولی فقیه، کارکنان حرم امام رضا (ع) و دیگر مساجد و بقاع متبرکه وابسته به آستانه از حوزه شمول قانون کار خارجند. بدیهی است این فرمان فقط شامل کارکنان اداری و ستادی آستان قدس بوده و دربرگیرنده واحدهای صنعتی، کشاورزی و خدماتی تابعه نمی باشند و کارکنان واحدهای مذکور در حوزه شمول قانون کار قرار دارند.   بند سیزدهم- مشاورین و کارشناسان ادارات افرادی که به عنوان مشاور، کارشناس و امثال آن برای ادارات کار می کنند، چنانچه رابطه شغلی آنها مشمول مقررات استخدامی خاص یا رابطه ویژه ای نباشد، مشمول قانون کار خواهند بود. مثلا اگر مشاور حقوقی اداره از وکلای دادگستری بوده و با انعقاد قرارداد وکالت برای دفاع از حقوق اداره اقدام کند، رابطه وی با اداره تابع عقد وکالت خواهد بود. ولی اگر بر اساس توافق فیمابین مشاور، موظف به حضور در ساعات معین و تبعیت از دستورات مقامات اداری باشد، تابع قانون کار خواهد بود. بند چهاردهم- اشتغال بازنشستگان و مسئله شمول قانون کار ماده ۹۰ قانون استخدام کشوری، صریحا هر نوع اشتغال بازنشستگان در دستگاههای دولتی را ممنوع کرده و پرداخت هر گونه وجهی را از این بابت از طرف وزارتخانه یا موسسه مربوط به بازنشسته در حکم تصرف غیر قانونی در وجوه دولتی اعلام کرده بود. هر چند که قانون مدیریت خدمات کشوری در این خصوص ساکت است ولی بنظر می رسد شمول قانون کار بر بازنشستگان دولت که قصد خدمت مجدد در ادارات دولتی را ولو بعنوان کارگر داشته باشند سالبه به انتفاء موضوع است. لیکن چنانچه این دسته از افراد با انعقاد قرارداد کار، قصد کار در بخش غیردولتی را داشته باشند مشمول قانون کار خواهند بود. همچنین است وضع کارمندانی که در خارج از ساعات کار دولتی، قصد اشتغال در واحدهای خصوصی را داشته باشند. یادآوری می شود که شمول قانون کار بر این گروهها به معنی شمول قانون تامین اجتماعی نیست. نتیجه همان طور که ملاحظه شد، بخشی از کارکنان دولت و موسسات عمومی غیردولتی را کارگران تشکیل می دهند. لکن در قوانین استخدامی ایران، معیار و ملاک روشنی برای تشخیص کارگران شاغل در بخش دولتی از غیر آنان ارائه نگردیده است. البته قانون استخدام کشوری ۱۳۴۵ تشخیص مشاغل کارگری را به عهده سازمان امور اداری و استخدامی کشور قرار داده بود ولی سازمان مذکور به جای ارائه معیارهای کلی و نوعی، به احصا کردن تعدادی از مشاغل بعنوان مشاغل کارگری پرداخته بود که ایرادات روش مذکور را در متن بیان کردیم. مقاله حاضر با تشریح شمول قانون کار و این که طبق مفهوم مخالف ماده ۱۸۸ قانون کار، کلیه کسانی که مشمول قانون استخدامی خاص نباشند مشمول قانون کار خواهند بود سعی نمود با معرفی و تحلیل وضعیت آن دسته از کارکنانی که مشمول قوانین یا مقررات استخدامی خاص هستند نشان دهد که کدام بخشها از شمول قانون کار مستثنی بوده و دامنه شمول قانون کار نسبت به واحدهای دولتی و عمومی (غیردولتی) تا کجا گسترش یافته است. همچنین روشن شد که نه تنها معیارهای ثابت و نوعی برای تشخیص کارگران شاغل در بخش دولتی وجود ندارد، بلکه پراکندگی و سردرگمی عجیبی از لحاظ مقررات حاکم برای بخش عمومی وجود دارد. پیشنهاد می شود که یک قانون جامع اداری که در آن اقسام کارکنان دولت و وضعیت حقوقی (استخدامی) حاکم بر هر گروه از آنها دقیقا مشخص شده باشد تصویب گردد و یا اساسا یک قانون استخدامی واحد وضع شود که هم کارکنان بخش عمومی و هم شاغلین بخش خصوصی را توامان پوشش دهد. [۱] - Common Wealth [۲] - Anglo-Saxon [۳] - Common Law [۴] - Roman. Germanic [۵] - Welfare State [۶] - Globalization [۷] - Azarbycan Respublikasinin amak Macalasi, ۲۰۰۷. [۸] - تصویب نامه «ضوابط به کارگیری و استخدام در دستگاههای دولتی» مصوب ۳۰/۵/۱۳۸۱. [۹] - Downsization [۱۰] - بند الف ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری. [۱۱] - تبصره ماده ۳۲ قانون مذکور [۱۲] - رای شماره ۵۱۵ مورخ ۵/۸/۱۳۸۷. [۱۳] - رای شماره ۱۸۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ۲/۱۱/۷۲ به نقل از روزنامه رسمی شماره ۱۴۳۸۵-۵/۵/۱۳۷۳. [۱۴] - رای وحدت رویه شماره ۱۴۳ مورخ ۲۹/۱۰/۱۳۷۲. [۱۵] - رای وحدت رویه شماره ۶۷۲ مورخ ۸/۸/۱۳۶۸. [۱۶] - رای وحدت رویه شماره ۳۰۹ مورخ ۱۶/۸/۱۳۷۸. [۱۷] - رای وحدت رویه شماره ۱۳۵ مورخ ۲۸/۶/۱۳۷۱ (به نقل از روزنامه رسمی شماره ۱۴۰۷۷-۲۰/۴/۱۳۷۲). [۱۸] - رای وحدت رویه شماره ۱۴۶ مورخ ۲۷/۸/۱۳۷۴ (به نقل از روزنامه رسمی شماره ۱۴۸۵۲-۶/۱۲/۱۳۷۴). [۱۹] - روزنامه رسمی شماره ۱۷۲۸۸ مورخ ۱۷/۴/۱۳۸۳.