هدفمندسازی یارانه‌ها: عملکرد فاز اول و راهکارهایی برای فاز دوم

1- تحلیل تاثیرات وارده بر متغیرهای کلان اقتصادی: نرخ تورم مصرف‌کننده. بررسی روند تغییرات طی دوران قبل و بعد از هدفمندی نشان می‌دهد که نرخ تورم از 5/12 درصد در آذر 1389 به 1/45 در خردادماه 1392 افزایش یافت. البته، روند افزایشی فوق، پس از خردادماه تخفیف یافت و تا پایان آذرماه سال جاری به 8/28 درصد رسید. تغییر نرخ رشد تولید ناخالص داخلی. مقایسه ارقام رشد GDP اسمی و واقعی نشان می‌دهد که طی دوره اجرای هدفمندسازی، تولید اسمی عمدتا بنابر رشد شاخص قیمت‌ها در اقتصاد قرار داشته است و در بخش تولید واقعی، حتی رشد منفی مشاهده شده است. آنچه که باعث بدتر شدن وضعیت می‌شود آن است که طی دوران اجرای هدفمندی، شاخص هزینه‌های تولیدکنندگان رشدی به‌مراتب بالاتر از رشد قیمت کالاهای تولیدی داشته است. به‌طور نمونه در سال 1391، رشد هزینه‌های تولیدی برابر با 6/29 درصد بوده است؛ حال آنکه رشد شاخص تعدیل‌کننده قیمت‌ها تنها برابر با 53/16 درصد بوده است. بدیهی است این روال شاید در کوتاه‌مدت به‌واسطه کنترل‌های قیمتی و حمایت‌های دولتی امکان تداوم داشته باشد، در بلندمدت می‌تواند خود موجد موج تورمی باشد. تغییرات سهم شاغلان در بخش های مختلف اقتصاد. به‌لحاظ سهم شاغلان در بخش‌های اقتصادی، آمارها حاکی از نقش غالب بخش خدمات است. همچنین با عنایت به روند کاهش تولید حقیقی در بخش صنعت طی سال 1391، سهم اشتغال در این بخش تقریبا بدون تغییر باقی مانده است که یکی از دلایل آن کاهش سهم اشتغال بخش کشاورزی بوده است. تغییرات سهم زیرگروه‌های کالایی از هزینه‌های خانوار. طی دوران پس از اجرای هدفمندی چهار گروه کالایی خوراکی‏ها و آشامیدنی‏ها؛ مسکن، سوخت و روشنایی؛ بهداشت و درمان؛ و حمل و نقل در مجموع 77 درصد مخارج مصرفی خانوار شهری را در خود داشته‌اند. در این دوره، بیشترین نرخ رشد متوسط سالانه شاخص قیمت مربوط به گروه خوراکی‏ها با 8/27 درصد (سهم 3/27 درصدی)، سپس گروه بهداشت و درمان برابر 3/22 درصد (سهم 7 درصدی)، در مقام سوم حمل و نقل با نرخ 7/20 درصد (سهم 9/9 درصدی) و در آخر گروه مسکن، آب، برق و گاز و سایر سوخت برابر 6/14 درصد (سهم 8/32 درصدی) بوده است. 2-راهکارهای پیشنهادی برای اجرای فاز دوم هدفمندسازی: 2-1- ملاحظات در خور توجه در ارائه راهکاره:ا ملاحظه مهمی که باید مورد توجه قرار داد آن است که در زمان اجرای فاز اول هدفمندی تورم 12 ماهه برابر با 8/12 درصد بود و فشار تحریم‌ها و تبعات ناشی از آن به شدت زمان حاضر قرار نداشت. ضمن اینکه قیمت ارز یک سوم قیمت زمان حال بود. منابع ارزی دولت نیز به مراتب بالاتر از زمان حاضر قرار داشت. اجرای فاز دوم در حالی با تمام مشکلات فوق مواجه است که صاحبان مشاغل نیز با شکل‌گیری انتظارات به صورت تطبیقی آماده افزایش قیمت محصولات خود هستند. ضروری است پیش‌از اجرای شدن فاز دوم،‌ به تکمیل سامانه اطلاعات خانوار و فعالیت‌های اقتصادی در دولت اقدام شود و نسبت به شناسایی اقشار آسیب‌پذیر و رشته فعالیت‌های مشمول حمایت اقدام شود. موضوع بهداشت و سلامت از جمله موضوعاتی مهمی است که در صورت تداوم وضعیت فعلی می‌تواند به یک بحران جدی تبدیل شود. این امر با انجام برنامه‌ریزی‌های ضروری در بهبود پوشش‌های بیمه‌ای و ارتقای نظام تامین اجتماعی پیش از اجرای فاز دوم می‌باید پیگیری شود. 2-2- راهکارهای پیشنهادی با وجود ملاحظات برشمرده، دو گروه راهکارها در رابطه با اجرای فازدوم قابل بیان است، که در ادامه بدان پرداخته شده است: 1-راهکار اقتضایی که در آن به استفاده از ظرفیت‌های موجود و تشکیل ظرفیت‌های جدید در جهت تخفیف آثار شوک‌های هدفمندی به‌تفکیک بخش‌های خانوار، تولید و دولت پرداخته می‌شود. بدیهی است راهکار اقتضایی یک درمان کوتاه‌مدت برای جبران اثرات شوک‌ها محسوب می‌شود و در نهایت باید به انجام راهکار بنیادین پرداخته شود. 2-راهکار بنیادین که طی آن باید ضمن رفع نقایص و اشکالات قانون هدفمندی، تغییراتی نیز در الگوی مدیریت تولید (در قالب یکپارچه) داده شود. به تناسب موارد برشمرده و الزامات ناظر بر نحوه اجرای هدفمندی و همچنین بازتوزیع منابع حاصل از هدفمندی راهکارهای اجرایی زیر پیشنهاد می‌شود: استفاده از قیمت‌های پلکانی و ترجیحی در رابطه با آب کشاورزی و صنایع. طبق تبصره 2 ماده 3 قانون هدفمندسازی در رابطه با آب مجوز تعیین قیمت ترجیحی و پلکانی برای مصارف مختلف با لحاظ مناطق جغرافیایی، نوع و میزان مصرف طبق قانون وجود دارد. اما در عمل تبعیض های اعمال شده از سوی دولت برای بخش های صنایع و کشاورزی و در تمام مناطق به طور یکسان اعمال شد. همچنین در رابطه با برق و گاز طبیعی نیز طبق تبصره (1) ماده (2) قانون هدفمندسازی دولت مجاز شده است تا در خصوص برق و گاز طبیعی با لحاظ مناطق جغرافیایی، نوع، میزان و زمان مصرف قیمت های ترجیحی اعمال کند. توجه به آسیب‌پذیری زیربخش‌های مختلف تولید (به‌ویژه در بخش صنایع) در تعیین قیمت‌ حامل‌های انرژی. طبق بررسی‌های به‌عمل آمده مشخص شد که در بخش صنعت و تا پیش از اجرای هدفمندسازی، اگرچه بیشترین سهم از یارانه برق به این بخش اختصاص می‌یافته است، به‌لحاظ میزان مصرف از حامل‌های انرژی، رتبه اول به گاز طبیعی تعلق می‌گیرد (حدود 65 درصد تا پیش از اجرای هدفمندسازی). این میزان مصرف با اجرایی شدن طرح هدفمندسازی در سه ماهه چهارم سال 1389 افزایش قابل توجهی به‌نسبت قبل پیدا کرد و پس از آن نیز ادامه یافت. همچنین در بخش زیرگروه‌های صنعتی نیز بررسی‌ها نشان داد که تولید کانی‌های غیرفلزی، فلزات اساسی، تولید مواد و محصولات شیمیایی، تولید زغال کک پالایشگاه‌ها و صنایع مواد غذایی و آشامیدنی از جمله صنایعی هستند که احتمال آسیب‌پذیری در آنها به‌نسبت سایر فعالیت های زیرگروه صنعتی بسیار بالاست. در کارگاه های صنعتی نیز بیشترین آسیب پذیری از محل آزادسازی قیمت گاز طبیعی می باشد. رتبه دوم به‌ نفت سیاه و نفت کوره تعلق می‌گیرد. تمامی این موارد در اصلاح قیمت‌ حامل‌های انرژی می‌باید مورد توجه قرار گیرد. افزایش قیمت حامل‌های انرژی مصرفی بخش تولید (به‌ویژه گاز طبیعی و برق) با ‌نسبتی بسیار پایین‌تر از بنزین و گازوییل (دارای کاربرد بیشتر در بخش خانگی) اعمال افزایش قیمت حامل‌های انرژی بر اساس الگوهای پلکانی در بازتوزیع منابع حاصل از هدفمندی ضروری است اقدامات مربوط به جبران خانوارها به‌صورت پرداخت‌های غیرنقدی مشروط صورت پذیرد. اما با توجه به وضعیت نامناسب هزینه‌های درمان و بهداشت و رشد شتابنده آن، ضروری است اقدامات ناظر به ساماندهی این بخش و توزیع کارت‌های سلامت در رابطه با تمامی اقشار جامعه و به‌صورت همگانی انجام گیرد. به‌طور دقیق‌تر، پرداخت‌های غیرنقدی مشروط،‌ می‌تواند از طریق بن‌کارت‌های کالایی قابل استفاده در فروشگاه‌های تعاونی طرف قرارداد (که در این مطالعه به‌صورت همیارکارت پیشنهاد شده است) انجام پذیرد. توضیحات بیشتر در متن گزارش ارائه شده است. در رابطه با بخش سلامت نیز لازم است تمهیدات جدی اندیشیده شود. چرا که با توجه به افزایش سهم هزینه‌های بهداشت و درمان در هزینه‌های خانوار، در صورت تداوم وضعیت فعلی حاکم در بخش بهداشت و درمان، موضوع سلامت می‌تواند به بحرانی در آینده مبدل شود. به‌عنوان راهکار پیشنهادی در این ارتباط ضروری است: نسبت به انجام بازنگری در سیستم محاسبات سهم دارندگان بیمه از هزینه‌های درمانی در جهت کاهش سهم 70 درصدی سهم بیمه‌شوندگان از هزینه‌های درمانی اقدام شود. نسبت به گسترش پوشش‌ بیمه‌های تکمیلی و (مشابه تجربه بسیاری از کشورهای جهان) عرضه کارت‌های سلامت اقدام شود. در این ارتباط، اقداماتی در جهت عرضه کارت‌های هوشمند سلامت در ایران در جریان بوده است که در حال حاضر بواسطه مواجهه با مشکلات متعدد، متوقف شده است. راهکارهای بنیادین الف. اصلاح قانون هدفمندسازی راهکارهای بنیادی برای اصلاح قانون هدفمندی با رعایت ملاحظات زیر انجام شود: تبیین منطق نظری تعیین قیمت معیار. اگر بنابر آن است که قیمت‌ها برمبنای ارزی باشد، چگونگی جریان تغییر قیمت‌ها پس از افزایش‌های نخستین (و نوسانات قیمت ارز) باید به صراحت مشخص شود. رفع ابهام در چگونگی توزیع منابع بین اولویت‌های جدید و هدفمندشده برای دریافت یارانه رفع ابهام در مورد نحوه دریافت منابع نقدی در قانون. در قانون تنها به ذکر این الزام بسنده شده است که در رابطه با پرداخت‌های نقدی مبنا «برحسب سطح درآمد نسبت به سطح درآمد کلیه خانوارهای کشور» است که تاکنون عملیاتی نشده است. الزام به رعایت اصل تامین منابع پیش از تخصیص آن پیش‌بینی سازوکارهای کنترل و مدیریت اقتصاد کشور پس از تغییر جریان یارانه‌ها افزایش زمینه‌های پاسخگویی و مسئولیت‌پذیری قانونی مجریان پیش‌بینی سیاست‌های تشویقی (تنبیهی) در رابطه با تولیدکنندگان و مصرف‌گنندگانی که برای اصلاح مصرف خود در جهت بالا بردن کارایی انرژی اقدام می‌کنند (نمی‌کنند). ب. برنامه‌ریزی در جهت اجرایی‌سازی سیستم‌های یکپارچه‌سازی تولید (Integration) به‌منظور کمک به جریان‌بخشی به عرضه اقتصاد در چارچوب‌های استراتژی محور در توضیح دقیق‌تر این موضوع باید عنوان داشت که در تجریه بسیاری از کشورهای جهان همچون ترکیه، ایالات متحده آمریکا، برزیل، ... تمهیدی دیده شده است که طی آن الگوهای یکپارچه‌سازی فرآیندهای تولیدی در تامین اقلام کالایی به‌ویژه اقلام اساسی حاکم شود. از این طریق ضمن افزایش امکان انجام برنامه‌ریزی‌های راهبردی زمینه کاهش هزینه تمام‌شده و تنظیم موثرتر فرآیندهای بازاری نیز فرآهم می‌گردد. 3-الزامات عمومی درخور توجه پیش از اجرای فاز دوم هدفمندسازی پیش از ورود به فاز دوم هدفمندی ضروری است برخی پیش شرط ها از سوی دولت مورد توجه قرار گیرد: 1. تسریع در تکمیل الزامات موضوع تبصره 1 ماده 7 قانون هدفمندسازی جهت تدوین دستورالعمل شناسایی گروه های هدف 2- تسریع در تدوین و نهایی سازی دستورالعمل موضوع تبصره ماده 8 قانون هدفمندسازی با هدف سازمان دهی حمایت های بخش تولید 3. اطلاع‌رسانی عمومی در خصوص زمان، مراحل اجرای فاز دوم و تدابیر اتخاذ شده جهت کاهش اثرات احتمالی اجرای آن 4. فرهنگ‌سازی عمومی در جهت پذیرش ماهیت مقطعی حمایت‌های نقدی و غیرنقدی دولت در جبران آثار شوک‌های قیمتی 5. فراهم کردن زمینه‌های لازم جهت جایگزینی سوخت‌ها 6. اتخاذ تدابیر لازم حرکت به‌سمت ارز تک‌نرخی 7. کنترل نقدینگی و تورم