چالش های حقوقی و تحولات مسئولیت پذیری در نهادهای شبه دولتی: نگاه بین المللی و تجربیات موفق جهانی

درآمد
در هر جامعه ای، علاوه بر بخش «حقوقی عمومی» که خود شامل: «دولت و نهادهای دولتی» می شوند؛ بخش «حقوقی خصوصی» نیز وجود دارد که «شرکت ها و موسسات غیرانتفاعی» در آن جای می گیرند. وظیفه اصلی دولت تامین امنیت و منافع اجتماعی و عام است؛ اما در مواقعی به منظور تسریع اجرای طرح های عمرانی، ساختمانی، نظامی و اجتماعی، بخشی از این مسئولیت به نهادهای خصوصی واگذار می شود. واگذاری مذکور نشانگر اعتمادی است که دولت به بخش خصوصی دارد؛ ولی در بسیاری موارد، به دلیل نگرانی هایی نظیر فساد، رانت و اولویت منافع شخصی بر منافع عمومی، دولت به دنبال ایجاد سازوکاری متفاوت است.

در بسیاری از نظام های حقوقی کشورهای پیشرفته، نقش نهادهای خصوصی و متعاقب آن نهادهای شبه دولتی در تامین منافع عمومی و اجرای پروژه های کلان، به دقت تعیین و نظارت می شود. به عنوان نمونه، در نظام های حقوقی اتحادیه اروپا و ایالات متحده، نهادهایی که در فعالیت های اقتصادی مشابه بخش خصوصی عمل می کنند، مشمول نظارت دقیق و مقررات شفافیت و پاسخگویی هستند (OECD, 2015).در مقابل، در ایران با توجه به خلاهای قانونی موجود در تبصره ماده 20 ق.م.ا و بند (ب) ماده 2 قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد (مصوب 1387)، تعیین مرز دقیق بین فعالیت های اقتصادی و خدمات عمومی نهادهای شبه دولتی همچنان دچار ابهام است (عبداللهی و فرازمهر، 1397). بهره گیری از تجربیات موفق جهانی در تعیین مسئولیت ها و تعیین معیارهای دقیق نظارتی می تواند زمینه های لازم برای شفاف سازی عملکرد این نهادها و همسویی با اصول حاکمیت خوب را فراهم آورد.

ساختار و تقسیم بندی نهادهای شبه دولتی
در جامعه ایران، عدم اعتماد کافی به بخش خصوصی منجر به تاسیس «نهادهای شبه دولتی» شده است که تحت نظارت «مقام معظم رهبری» عمل می کنند. این نهادها از دو دسته کلی تشکیل شده اند:

• نهادهای زیرمجموعه موسسات نظامی: نمونه هایی همچون بنیاد تعاون سپاه، قرارگاه سازندگی خاتم الانبیاء، بانک انصار، بانک مهر اقتصاد (زیرمجموعه سپاه پاسداران)، بنیاد تعاون ارتش و بانک حکمت ایرانیان (زیرمجموعه ارتش جمهوری اسلامی) و نهایتا بنیاد تعاون فراجا و بانک قوامین (زیرمجموعه نیروی انتظامی جمهوری اسلامی).
• نهادهای غیرنظامی زیرنظر مقام معظم رهبری: از جمله سازمان صدا و سیما، سازمان تبلیغات اسلامی، موسسه اطلاعات، موسسه کیهان و بنیاد مستضعفان جمهوری اسلامی.
  با توجه به اینکه رهبر جمهوری اسلامی طبق اصل صد و ده قانون اساسی فرمانده کل نیروهای مسلح (ق.م.ا) است، تمامی این نهادها از نظر نهادی تحت اقتدار «رهبر معظم انقلاب اسلامی» قرار دارند.
• 
  

ابهامات حقوقی و تناقض های قانونی
یکی از مهم ترین مباحث حقوقی پیرامون نهادهای شبه دولتی، تعیین موقعیت آن ها در ساختار حقوقی جامعه است. قانونگذار ایران به وضوح مشخص نکرده که این نهادها جزو بخش حقوقی عمومی هستند یا بخش خصوصی. بند (ب) ماده 2 قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد (مصوب 1387) نیز به صورت مجزا به این نهادها اشاره می کند، نه به عنوان زیرمجموعه دولت (عبداللهی و فرازمهر، 1397). افزون بر این، در تبصره ماده 20 ق.م.ا، صرفا به اشخاص حقوقی دولتی یا عمومی غیردولتی اشاره شده و نهادهای شبه دولتی مورد توجه قرار نگرفته اند. این خلا قانونی، زمینه ابهام در تعیین مصونیت کیفری این نهادها را فراهم می آورد.

از سوی دیگر، استانداردهای بین المللی مانند «کنوانسیون سازمان ملل متحد» در مقابله با فساد (UNCAC, 2003) و راهنماهای سازمان OECD بر لزوم شفافیت، پاسخگویی و تعیین مرزهای حقوقی واضح تاکید دارند. این استانداردها نشان می دهند که برای جلوگیری از سوءاستفاده و فساد، نهادهای مشابه در کشورهای مختلف باید تحت نظارت و مقررات ویژه قرار گیرند. به همین ترتیب، اصلاح چارچوب های قانونی در ایران می تواند منجر به افزایش اعتماد بین دولت و بخش خصوصی شده و از بروز فساد ناشی از ابهامات حقوقی جلوگیری نماید.

نکات جدید و ابعاد تحلیلی افزوده
در کنار مسائل مطرح شده، چند نکته جدید می تواند به روشن شدن موضوع و بهبود وضعیت حقوقی نهادهای شبه دولتی کمک کند:

• شفافیت و پاسخگویی: با توجه به نقش دوگانه برخی از این نهادها در عرصه های اقتصادی و اجتماعی، تعیین دقیق مرزهای مسئولیت و نظارت می تواند از بروز سوءاستفاده و فساد جلوگیری نماید. بخصوص نهادهای زیرمجموعه موسسات نظامی که عمدتا در فعالیت های اقتصادی دخیل هستند، باید همانند نهادهای خصوصی با مسئولیت کیفری مواجه شوند.
• تطبیق با استانداردهای بین المللی: کشورهای پیشرفته در حوزه تفکیک قدرت و مسئولیت پذیری، به وضوح قوانین حاکم بر نهادهای مشابه را تعیین کرده اند. از طرفی استفاده از تجربیات بین المللی می تواند به قانون گذار ایران کمک کند تا چارچوب های قانونی شفاف تر و کارآمدتری ارائه دهد. تدوین چارچوب قانونی جامع برای نهادهای شبه دولتی و راهکارهای اصلاحی بر مبنای استانداردهای بین المللی، با توجه به اهمیت نهادهای شبه دولتی در اجرای سیاست های کلان و همچنین ابهامات موجود در تعیین موقعیت حقوقی آنان، ضرورت تدوین یک چارچوب قانونی جامع بیش از پیش احساس می شود. از منظر بین المللی، قوانین و استانداردهایی همچون کنوانسیون سازمان ملل متحد در مقابله با فساد (UNCAC, 2003) و راهنمایی های بین المللی در زمینه مدیریت نهادهای دولتی و نیمه دولتی، بر لزوم شفافیت، پاسخگویی و تفکیک دقیق وظایف تاکید دارند.
  تجربیات کشورهایی نظیر کانادا و کشورهای اتحادیه اروپا در تدوین مقررات مشابه نشان می دهد که با تعیین معیارهای دقیق برای تفکیک فعالیت های اقتصادی از خدمات عمومی، می توان از بروز موارد سوءاستفاده و فساد جلوگیری کرد (World Bank, 2020)
• تعادل بین منافع عمومی و امنیت ملی: از آنجا که نهادهای غیرنظامی زیر نظر مقام معظم رهبری با هدف ارائه خدمات عمومی و حفظ منافع اجتماعی تاسیس شده اند، تعیین مصونیت کیفری برای آن ها در زمینه های مرتبط با حاکمیت و امنیت ملی می تواند توجیه پذیر باشد؛ اما در مقابل، نهادهایی که عملکردهای اقتصادی و مالی آن ها بیشتر شبیه به فعالیت های بخش خصوصی است، باید مشمول معیارهای نظارت دقیق تر و پاسخگویی قانونی قرار گیرند.
• نیاز به اصلاحات قانونی: رفع ابهام های موجود مستلزم بازنگری در قوانین مرتبط، به ویژه در تبصره ماده 20 ق.م.ا، است. تدوین اصلاحات قانونی می تواند به تفکیک دقیق تر حوزه های فعالیت، تعیین معیارهای شناسایی و در نهایت تعیین چارچوب مسئولیت پذیری کیفری نهادهای شبه دولتی منجر شود.

برآمد

در شرایط کنونی، ابهامات حقوقی پیرامون نهادهای شبه دولتی موجب چالش هایی در تعیین میزان مسئولیت پذیری و نظارت قانونی بر آن ها شده است. تعیین مرزهای دقیق میان بخش حقوقی عمومی و خصوصی از یک سو، و تطبیق فعالیت های اقتصادی و اجتماعی این نهادها از سوی دیگر، از الزامات اصلاحات قانونی در نظام جمهوری اسلامی به شمار می آید. با تکیه بر تجارب بین المللی و رویکردی شفاف و پاسخگو، می توان انتظار داشت که در آینده قانونی جامع و هماهنگ در این زمینه تدوین گردد که هم منافع اجتماعی و هم الزامات امنیت ملی را به طور متعادل در نظر بگیرد.