حکمرانی مختلط در بوته تطبیق: امکان سنجی الگوی توسعه کره جنوبی در ایران

این یادداشت را با احترام و سپاس، به دوست و فرهیخته گرانقدرم جناب آقای «سید حمزه آل مهدی» پیشکش می کنم.باشد که همواره سلامت، تندرست و سربلند بماند.

انطباق تجربه کره جنوبی با ایران: تحلیل امکان سنجی بر اساس داده های آماری

تجربه توسعه کره جنوبی، به عنوان یکی از معدود موارد موفق در تاریخ معاصر که توانسته است توامان به رشد اقتصادی شتابان، کاهش فقر، کنترل نابرابری و گذار به دموکراسی دست یابد، همواره به مثابه یک «معمای جذاب» در ادبیات توسعه مطرح بوده است. این تجربه، نه یک تصادف تاریخی، بلکه حاصل طراحی آگاهانه نهادها، سیاست ها و فرم خاصی از حکمرانی بوده است که در کتاب ارزشمند «در تکاپوی حکمرانی خوب» با قلمی تحلیلی و چندبعدی واکاوی شده است. کتابی که همچون تابلویی روشنگر، پیچیدگی های مسیر توسعه یک ملت را از ویرانی جنگ تا رفاه و دموکراسی ترسیم می کند و پرسش هایی بنیادین را پیش روی هر پژوهشگر و سیاست گذار قرار می دهد: چگونه می توان در عین حفظ اقتدار حکومتی، بستر مشارکت اقتصادی و اجتماعی بازیگران غیردولتی را فراهم کرد؟ چگونه می توان موتور محرکه رشد را به حرکت درآورد، بی آنکه موتور توزیع عادلانآ ثروت از کار بیفتد؟

این پرسش ها، پرسش های منحصر به کره جنوبی نیستند. این ها دغدغه های مشترک بسیاری از جوامع در حال گذار، از جمله ایران، هستند. جامعه ای که با وجود برخورداری از منابع غنی طبیعی و سرمایه انسانی جوان، همچنان با چالش های ساختاری فقر، نابرابری و بیکاری دست به گریبان است. داده های مرکز آمار ایران – از نوسانات ضریب جینی و شکاف دهک های درآمدی گرفته تا نرخ های مزمن بیکاری جوانان و گسترش ناگزیر پوشش بیمه ای – همگی حکایت از نیاز مبرم به بازاندیشی در الگوهای حکمرانی و توسعه دارند.

در این میان، الگوی «حکمرانی مختلط» کره جنوبی – که در آن دولت قدرتمند نه در تقابل، بلکه در همکاری سازمان یافته با بخش تجاری و نهادهای داوطلبانه قرار می گیرد – می تواند چراغ راهی برای تفکر مجدد باشد. این الگو، همان گونه که در کتاب «در تکاپوی حکمرانی خوب» به تفصیل شرح داده شده است، نشان می دهد که توسعه پایدار نه محصول حذف یا تضعیف دولت است و نه نتیجه تسلیم مطلق در برابر منطق بازار. بلکه حاصل «نهادهای فراگیر» (به تعبیر عجم اوغلو و رابینسون) و «ظرفیت سازی حکومتی» (به تاکید فوکویاما) است که امکان همکاری و نظارت متقابل را فراهم می آورند.

نگارنده این سطور، با الهام از چارچوب تحلیلی این کتاب و با تکیه بر داده های آماری رسمی ایران، درصدد است تا امکان سنجی تطبیق درس های تجربه کره ای با بستر ایران را به محک آزمون بگذارد. آیا جامعه ایران، با آن سنت قوی مدنی و تجاری، می تواند شریکی فعال در فرآیند توسعه باشد؟ آیا دولت می تواند بدون تخریب استقلال عمل بخش خصوصی و نهادهای مدنی، نقش هدایت گر و تسهیل گر را ایفا کند؟ و سرانجام، آیا مسیر توسعه ایران – با همه تفاوت های تاریخی، جغرافیایی و بین المللی – ظرفیت پیمودن راهی مشابه اما نه عینا همان را دارد؟

پاسخ به این پرسش ها، نه یک کپی برداری ساده، بلکه نیازمند «تشخیص موقعیت» (به تعبیر دانی رودریک) و طراحی راهکارهای بومی است. کتاب «در تکاپوی حکمرانی خوب» به ما می آموزد که موفقیت کره جنوبی نه در تقلید کورکورانه از غرب، که در خلق یک مدل بومی از تعامل دولت، بازار و جامعه بود. این نوشتار نیز در پی آن است تا با نگاهی واقع بینانه به داده ها و با تکیه بر چارچوب نظری غنی ارائه شده در آن کتاب، گامی در جهت این تشخیص و طراحی بردارد. امید که این تلاش، نه تنها زمینه ساز گفت وگویی سازنده میان دانشگاهیان و سیاست گذاران ایرانی باشد، بلکه انگیزه ای شود برای توجه بیشتر به این اثر ارزشمند و دیگر مطالعات تطبیقی که نشان می دهند «حکمرانی خوب» یک آرمان انتزاعی نیست، بلکه دست یافتنی است – حتی از میان خاکستر جنگ و دیکتاتوری.

معمای توسعه ایران در پرتو الگوی کره ای

تجربه توسعه کره جنوبی به عنوان یک «معجزه اقتصادی» که توانست توامان فقر و نابرابری را کاهش دهد و گذار به دموکراسی را مدیریت کند، همواره مورد توجه سیاستگذاران ایرانی بوده است. با بررسی داده های مرکز آمار ایران در حوزه های نابرابری (ضریب جینی ۱۴۰۳–۱۳۶۳)، بازار کار (نرخ بیکاری جوانان ۱۴۰۴–۱۳۸۴)، توزیع هزینه (سهم دهک های درآمدی) و پوشش بیمه سلامت (۱۳۹۴–۱۳۷۵)، این پرسش مطرح می شود که آیا الگوی حکمرانی مختلط کره جنوبی - با محوریت همکاری دولت، بخش تجاری و نهادهای داوطلبانه - قابلیت اجرا در ایران را دارد؟ این نوشتار با تحلیل تطبیقی داده های ایران و تجربه کره جنوبی، به بررسی امکان پذیری این الگو در بستر سیاسی، اقتصادی و اجتماعی ایران می پردازد.

۱. آیا نقشه راه کره جنوبی در ایران قابل اجراست؟

شباهت های ساختاری

ایران و کره جنوبی در نقطه آغاز توسعه شباهت هایی داشته اند: هر دو پس از تجربه جنگ (جنگ کره ۱۹۵۰–۱۹۵۳ و جنگ ایران و عراق ۱۳۶۷–۱۳۵۹) با اقتصاد ویران، فقر گسترده و وابستگی به کمک های خارجی مواجه بودند. هر دو دولت مقتدر و متمرکز داشتند که توسعه اقتصادی را اولویت ملی قرار دادند. داده های ضریب جینی ایران در دهه ۱۳۶۰ (حدود ۰.۴۲–۰.۴۳) مشابه کره جنوبی در دهه ۱۹۶۰ (۰.۴۵) است که نشان دهنده سطح بالای نابرابری در شروع فرآیند توسعه است.

تفاوت های تعیین کننده

با این حال، تفاوت های عمیقی وجود دارد که اجرای مستقیم الگوی کره ای را با چالش مواجه می سازد:

اول، تفاوت در ماهیت دولت توسعه گرا: دولت کره جنوبی در دوره پارک (۱۹۶۳–۱۹۷۹) اگرچه اقتدارگرا بود، اما بوروکراسی کارآمد، فساد نسبی کمتر (در مقایسه با استانداردهای منطقه ای) و تعهد عملی به توسعه صادرات محور داشت. در ایران، با وجود تاکید مکرر بر توسعه، نوسانات شدید سیاست های اقتصادی، تحریم های بین المللی و چالش کارایی بوروکراسی، مسیر توسعه را ناهموار کرده است. نوسانات ضریب جینی در ایران (کاهش در ۱۳۹۰ و افزایش مجدد پس از آن) نشان دهنده ناپایداری سیاست های توزیعی است.

دوم، تفاوت در جایگاه بین المللی: کره جنوبی در اوج جنگ سرد از حمایت بی قید و شرط آمریکا و دسترسی به بازارهای غربی برخوردار بود. ایران اما در چهار دهه اخیر با تحریم های فزاینده و محدودیت دسترسی به فناوری و بازارهای جهانی مواجه بوده است.

سوم، تفاوت در مدل توسعه: کره جنوبی بر صنایع سنگین و صادرات محور (به ویژه فولاد، خودرو و الکترونیک) تمرکز کرد که اشتغال مولد ایجاد می کرد. ایران اما با وجود درآمدهای نفتی، به اقتصاد رانتی، خدمات و بخش غیرمولد گرایش داشته است. نرخ بیکاری جوانان در ایران که در اوج به ۳۰٪ رسید (۱۳۹۵) و همچنان حدود ۲۰٪ است (۱۴۰۴)، نشان از ناتوانی اقتصاد در ایجاد اشتغال پایدار دارد.

اجرای مستقیم نقشه راه کره جنوبی در ایران امکان پذیر نیست، اما درس های کلیدی آن - به ویژه در زمینه حکمرانی مختلط، همکاری دولت-بخش خصوصی و پیوند توسعه اقتصادی با کاهش فقر - می تواند بومی سازی شود.

۲. آیا جامعه ایران می تواند بر بازرگانان و نهادهای داوطلبانه تکیه کند؟

ظرفیت های جامعه مدنی و بخش خصوصی ایران

الف) بخش خصوصی و بازرگانان: برخلاف کره جنوبی که چایبول ها ( conglomerates) با حمایت دولت به موتور رشد تبدیل شدند، بخش خصوصی ایران ساختاری پراکنده، متکی به رانت و کمتر مولد دارد. با این حال، ظرفیت هایی وجود دارد:

· سنت تجاری دیرینه در شهرهایی مانند تهران، اصفهان، تبریز و مشهد

· شبکه های تجاری غیررسمی که در شرایط تحریم انعطاف نشان داده اند

· رشد نسبی استارت آپ ها و کسب وکارهای دانش بنیان در سال های اخیر

اما چالش اصلی اعتماد متقابل دولت و بخش خصوصی است. در کره جنوبی، دولت به صادرکنندگان یارانه و حمایت اعطا می کرد و در مقابل، عملکرد صادراتی مطالبه می شد. در ایران، رابطه دولت و بخش خصوصی بیشتر مبتنی بر رانت جویی، نوسانات ارزی و عدم اطمینان سیاستی است.

ب) نهادهای داوطلبانه و خیریه: ایران دارای سنت قوی وقف و نیکوکاری مذهبی است. نهادهای خیریه فعال در حوزه های درمان (مانند محک، بهزیستی)، آموزش و امداد وجود دارند. داده های بیمه سلامت نشان می دهد که سهم «سایر اقشار» (که احتمالا شامل موارد خیریه می شود) حدود ۱.۶ میلیون نفر در ۱۳۹۴ بوده است. اما تفاوت اصلی با کره جنوبی این است که نهادهای داوطلبانه ایرانی اغلب یا دولتی شده (مانند بسیاری از موسسات تحت نظارت بهزیستی) یا سیاسی زدایی شده هستند. در کره جنوبی، این نهادها ضمن دریافت کمک دولتی، استقلال عمل نسبی داشتند و به تدریج به بازیگران اجتماعی موثر تبدیل شدند.

جامعه ایران از پتانسیل فرهنگی و اجتماعی برای مشارکت در توسعه برخوردار است، اما فقدان نهادهای مستقل، شفاف و پاسخگو و نیز رابطه نامتوازن دولت-جامعه مدنی، این پتانسیل را محدود کرده است. برای فعال سازی این ظرفیت، نیاز به اصلاحات نهادی است که فضای فعالیت مستقل را فراهم کند.

۳. آیا الگوی «تکیه بر رفاه شغلی تحت حکمرانی اقتدارگرا» در ایران قابل اجراست؟

تجربه رفاه شغلی در ایران

در کره جنوبی، رژیم اقتدارگرا با ایجاد «پدرسالاری صنفی» در کارخانه ها (امکانات رفاهی، مسکن کارگری، خدمات آموزشی) بخشی از مسئولیت رفاهی را به کارفرمایان محول کرد. در ایران نیز شکل هایی از رفاه شغلی وجود داشته است:

· شرکت های بزرگ دولتی و نیمه دولتی (نفت، پتروشیمی، فولاد) که امکانات مسکن، درمان و رفاهی برای کارکنان فراهم می کنند

· طرح های درمانی تکمیلی در برخی شرکت های خصوصی

اما تفاوت های عمده عبارتند از:

اول، پوشش محدود: رفاه شغلی در ایران عمدتا محدود به کارکنان رسمی بخش دولتی و شرکت های بزرگ است. در حالی که سهم غالب اشتغال در ایران در بخش های غیررسمی، خرد و خدماتی است که فاقد هرگونه پوشش رفاهی هستند. داده های بیکاری جوانان نشان می دهد که بسیاری از جوانان به مشاغل غیررسمی و موقت روی می آورند.

دوم، فقدان الزام قانونی موثر: در کره جنوبی قوانین کار و تامین اجتماعی به تدریج گسترش یافت و بر کارفرمایان تحمیل شد. در ایران اگرچه قوانینی وجود دارد، اما اجرای ضعیف به ویژه در بخش غیررسمی و نیز فرار بیمه ای کارفرمایان چالش اصلی است.

سوم، بحران اشتغال: کره جنوبی در دوره اقتدارگرا به رشد اقتصادی بالا و اشتغال کامل نزدیک شد. ایران اما با نرخ بیکاری مزمن (به ویژه جوانان و زنان) مواجه است که اساسا امکان «تکیه بر رفاه شغلی» را تضعیف می کند.

الگوی متمرکز بر رفاه شغلی در ایران تنها برای بخش محدودی از بازار کار قابل اجراست و نمی تواند جایگزین نظام رفاه عمومی شود. علاوه بر این، در شرایط رکود اقتصادی و تحریم، توانایی بنگاه ها برای ارائه مزایای رفاهی کاهش یافته است.

۴. آیا می توان مسئولیت تامین رفاه را به دوش تجارت گذاشت؟

توان مالی و تمایل بخش تجاری ایران

در کره جنوبی، دولت در ازای یارانه به صادرکنندگان، مسئولیت بخشی از رفاه را به آنان محول کرد. در ایران اما:

الف) ضعف ساختاری بخش خصوصی: بخش خصوصی ایران عمدتا کم سرمایه، کوچک مقیاس و متکی به واردات است. سهم بنگاه های کوچک و متوسط بیش از ۹۰٪ است که توان مالی محدودی دارند. حتی شرکت های بزرگ نیز با چالش نقدینگی، تحریم و نوسانات ارزی مواجهند.

ب) فرهنگ رانت جویی به جای تولید: در کره جنوبی، یارانه ها به تولید و صادرات تعلق می گرفت. در ایران، بخشی از بخش خصوصی به دنبال رانت های ارزی، زمین و واردات بوده است که انگیزه ای برای سرمایه گذاری مولد و ایجاد اشتغال پایدار ندارد.

ج) نبود قرارداد اجتماعی: در کره جنوبی یک «معامله اجتماعی» نانوشته وجود داشت: دولت حمایت می کند، بخش خصوصی تولید و صادرات را افزایش می دهد و رفاه نسبی کارگران را تامین می کند. در ایران، بی اعتمادی عمیق بین دولت، بخش خصوصی و نیروی کار وجود دارد.

د) داده های توزیع هزینه: سهم دهک دهم (ثروتمندترین) از کل هزینه در ایران حدود ۳۱٪ است (۱۴۰۳) که نشان از تمرکز ثروت دارد. اما این ثروت عمدتا در دارایی های غیرمولد (زمین، مسکن، ارز) متمرکز است نه در بنگاه های تولیدی که بتوانند رفاه ایجاد کنند.

واگذاری مسئولیت تامین رفاه به بخش تجاری ایران در شرایط کنونی غیرواقع بینانه است. این امر نیازمند تحول ساختاری در بخش خصوصی، تغییر الگوی انباشت سرمایه از رانت جویی به تولید و ایجاد اعتماد میان اجزای مثلث دولت-بخش خصوصی-نیروی کار است.

۵. آیا کاهش فقر از طریق توسعه اقتصادی و رفاه شغلی در ایران ممکن است؟

تجربه ایران در کاهش فقر و چالش های پیش رو

دستاوردهای نسبی: ایران در دهه ۱۳۸۰ و به ویژه پس از اجرای هدفمندی یارانه ها (۱۳۸۹) موفق شد فقر مطلق را کاهش دهد. سهم دهک اول و دوم از کل هزینه در سال های ۱۳۹۰–۱۳۹۲ افزایش یافت و ضریب جینی به ۰.۳۷ کاهش یافت. این نشان می دهد که سیاست های توزیعی مستقیم (پرداخت نقدی) می تواند در کوتاه مدت موثر باشد.

اما چالش های ساختاری:

۱. ناپایداری: کاهش فقر ناشی از یارانه نقدی با تورم بالا و رکود اقتصادی خنثی شد. ضریب جینی از ۱۳۹۳ مجددا افزایش یافت و به ۰.۳۹– ۰.۴۰ رسید.

۲. اشتغال ناکافی و بی کیفیت: نرخ بیکاری جوانان اگرچه از ۳۰٪ (۱۳۹۵) به ۲۰٪ (۱۴۰۴) کاهش یافته، اما همچنان بالا است. بسیاری از مشاغل ایجادشده موقت، غیررسمی و کم درآمد هستند که خود عاملی برای تداوم فقر است.

۳. شکاف شهری-روستایی و جنسیتی: داده های بیمه سلامت نشان می دهد پوشش روستاییان بالا است (۲۱.۸ میلیون در ۱۳۹۴) اما کیفیت خدمات متفاوت است. همچنین نرخ بیکاری زنان جوان به مراتب بالاتر از میانگین ملی است.

۴. تحریم و رشد پایین: رشد اقتصادی ایران در دهه اخیر به طور متوسط نزدیک به صفر بوده است. بدون رشد اقتصادی پایدار و اشتغال زا، کاهش فقر پایدار ممکن نیست.

الگوی کره جنوبی که در آن کاهش فقر عمدتا از طریق رشد اقتصادی بالا و اشتغال مولد حاصل شد، در ایران در شرایط کنونی دور از دسترس است. اما ترکیبی از سیاست های توزیعی هوشمند (مستمری مبتنی بر نیاز) و توسعه بخش های مولد اشتغال زا (کشاورزی پیشرفته، صنایع کوچک، فناوری اطلاعات) می تواند مسیر متفاوتی برای کاهش فقر در ایران ترسیم کند.

جمع بندی: مسیر ایرانی توسعه فراگیر

تجربه کره جنوبی نشان می دهد که حکمرانی مختلط - ترکیبی از دولت قدرتمند اما پاسخگو، بخش خصوصی مولد و نهادهای مدنی مستقل - می تواند به توسعه اقتصادی و کاهش فقر بینجامد. اما تطبیق مستقیم این الگو با ایران به دلایل زیر با دشواری مواجه است:

۱. تفاوت در بستر بین المللی: ایران در شرایط تحریم و محدودیت دسترسی به بازارهای جهانی قرار دارد.
۲. ضعف نهادهای حرفه ای: بوروکراسی ناکارآمد، بخش خصوصی رانت جو و جامعه مدنی ضعیف، سه ضلع مثلث توسعه را تضعیف می کنند.

۳. بحران اشتغال: نرخ بیکاری مزمن جوانان، اساس هر الگوی مبتنی بر رفاه شغلی را متزلزل می سازد.
۴. نوسانات سیاستی: بی ثباتی در سیاست های اقتصادی و توزیعی (مشاهده شده در نوسانات ضریب جینی) برنامه ریزی بلندمدت را دشوار می کند.

راهکار پیشنهادی برای ایران نه تقلید مستقیم از کره جنوبی، بلکه بومی سازی درس های کلیدی آن است:

اول، اصلاح حکمرانی اقتصادی: ایجاد ثبات سیاستی، شفافیت، مبارزه با فساد و بهبود محیط کسب وکار به عنوان پیش شرط جلب سرمایه گذاری مولد.

دوم، توسعه بخش های اشتغال زا با مزیت نسبی: تمرکز بر کشاورزی پیشرفته، صنایع کوچک و متوسط، گردشگری و فناوری اطلاعات که در شرایط تحریم نیز قابلیت توسعه دارند.

سوم، نظام رفاهی ترکیبی: تلفیق حمایت اجتماعی مبتنی بر نیاز (مانند یارانه نقدی هدفمند) با تقویت بیمه های اجتماعی و رفاه شغلی در بخش های رسمی.

چهارم، تقویت نهادهای مدنی مستقل: ایجاد فضای قانونی برای فعالیت موسسات خیریه و سازمان های مردم نهاد در ارائه خدمات اجتماعی، با نظارت و حمایت دولتی.

پنجم، سرمایه اجتماعی و اعتمادسازی: بازسازی اعتماد بین دولت، بخش خصوصی و جامعه مدنی از طریق گفتمان ملی، شفافیت و مشارکت واقعی.

در نهایت، موفقیت ایران در کاهش فقر و نابرابری نه در پیروی کورکورانه از الگوی کره جنوبی، بلکه در خلق یک مدل توسعه بومی نهفته است که با تکیه بر ظرفیت های داخلی، اصلاح نهادهای حکمرانی و بهره گیری هوشمند از فرصت های منطقه ای، بتواند مسیر رشد فراگیر و پایدار را هموار سازد. همان گونه که کره جنوبی مسیر خود را یافت، ایران نیز نیازمند یافتن راه ویژه ای است که با تاریخ، فرهنگ و شرایط جغرافیایی-سیاسی آن سازگار باشد.