بازنگری در زمان بندی و ساختار بودجه؛ گامی به سوی کارآمدی و شفافیت

ساختار بودجه ریزی در جمهوری اسلامی ایران، به ویژه در قالب دو مرحله ای آن، طی دهه های گذشته با چالش هایی در حوزه شفافیت، کارآمدی و انضباط مالی مواجه بوده است. بودجه ریزی دو مرحله ای که در آن ابتدا کلیات بودجه تصویب می شود و سپس جزئیات آن مورد بررسی قرار می گیرد، از دهه ۱۳۶۰ به عنوان راهکاری برای تسهیل فرآیند تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی نهادینه شد. این شیوه در ابتدا با هدف تفکیک مباحث کلان اقتصادی از جزئیات اجرایی و تسریع در روند بررسی بودجه طراحی شد، اما در عمل به بروز مشکلاتی چون تداخل احکام غیربودجه ای، ورود نمایندگان به حوزه قانون گذاری دائمی در قالب بودجه سالانه و کاهش انسجام در سیاست گذاری مالی انجامید. افزون بر این، عدم تفکیک دقیق میان احکام موقت و دائمی در لوایح بودجه، موجب شده تا برخی تصمیمات مهم بدون طی مراحل قانون گذاری مستقل و بدون ارزیابی های کارشناسی لازم، در قالب بودجه تصویب شوند؛ امری که با اصول حکمرانی مطلوب و شفافیت مالی در تضاد است.

در این چارچوب، اصلاح مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به عنوان گامی مهم در بازنگری ساختار بودجه ریزی مطرح شده است. این اصلاحات با هدف بازگشت به نظام بودجه ریزی یک مرحله ای، تلاش دارند تا فرآیند بررسی بودجه را به گونه ای سامان دهند که از ورود احکام غیربودجه ای جلوگیری شود، مرز اختیارات نمایندگان در بررسی بودجه روشن تر گردد و زمان بندی ارائه و تصویب لایحه بودجه به گونه ای تنظیم شود که دقت و کارآمدی تصمیم گیری افزایش یابد. انگیزه اصلی این اصلاحات، ارتقای شفافیت مالی، تقویت انضباط بودجه ای، و جلوگیری از تداخل وظایف نهادهای تقنینی و اجرایی است؛ به ویژه در شرایطی که بودجه به عنوان مهم ترین سند مالی کشور، باید منعکس کننده سیاست های کلان اقتصادی و اجتماعی باشد، نه بستری برای تصویب احکام پراکنده و غیرهم راستا. این تحول، اگر با تدوین قوانین مکمل و اصلاحات نهادی همراه شود، می تواند زمینه ساز ارتقای حکمرانی مالی و بازگشت به اصول بنیادین قانون گذاری در کشور باشد.

بودجه ریزی یک مرحله ای؛ مفاهیم، اهداف و پیامدها

بودجه ریزی یک مرحله ای به عنوان یکی از الگوهای کلاسیک تدوین و تصویب بودجه، مبتنی بر بررسی هم زمان کلیات و جزئیات لایحه بودجه در یک فرآیند پیوسته و منسجم است. در این مدل، مجلس شورای اسلامی به جای تصویب کلیات در مرحله نخست و ورود به جزئیات در مرحله دوم، کل لایحه را به صورت یکپارچه مورد بررسی قرار می دهد؛ امری که از منظر حقوقی، موجب انسجام در تصمیم گیری و کاهش تداخل در وظایف تقنینی و اجرایی می شود. در مقابل، بودجه ریزی دو مرحله ای که از دهه ۱۳۶۰ در ایران رایج شد، با هدف تسهیل بررسی و تفکیک مباحث کلان از جزئیات اجرایی طراحی گردید، اما در عمل به بروز مشکلاتی چون تصویب احکام غیربودجه ای، ورود به قانون گذاری دائمی در قالب بودجه سالانه، و کاهش شفافیت مالی انجامید. تجربه کشورهای مختلف نیز نشان می دهد که تمرکز بر یک فرآیند واحد و منسجم در بررسی بودجه، ضمن حفظ استقلال قوا، به ارتقای کیفیت سیاست گذاری مالی کمک می کند.

از منظر اهداف کلان، بودجه ریزی یک مرحله ای می تواند نقش مهمی در تحقق شفافیت مالی، ارتقای انضباط بودجه ای و کاهش احکام غیربودجه ای ایفا کند. نخست آنکه با حذف مرحله تصویب کلیات، امکان بررسی دقیق تر و کارشناسی تر جزئیات بودجه فراهم می شود و نمایندگان ناگزیرند در همان مرحله نخست به ابعاد اجرایی و مالی تصمیمات توجه کنند. دوم آنکه این مدل با محدودسازی امکان درج احکام دائمی در بودجه سالانه، به تفکیک وظایف تقنینی و اجرایی کمک کرده و مانع از تبدیل بودجه به بستری برای قانون گذاری پراکنده و غیرهم راستا می شود. سوم آنکه با اصلاح زمان بندی بررسی بودجه و الزام به ارائه به موقع لایحه، فرصت بیشتری برای تحلیل کارشناسی و مشارکت نهادهای تخصصی فراهم می گردد؛ امری که در نهایت به افزایش کارآمدی، پاسخ گویی و اعتماد عمومی نسبت به نظام مالی کشور منجر خواهد شد. این اهداف، در صورت همراهی با اصلاحات نهادی و تدوین قوانین مکمل، می توانند زمینه ساز تحول در حکمرانی مالی و بازگشت به اصول بنیادین بودجه ریزی باشند.

تحلیل اصلاح مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ آیین نامه داخلی مجلس

اصلاح مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، در پاسخ به چالش های ساختاری و حقوقی فرآیند بودجه ریزی، با هدف بازگشت به الگوی یک مرحله ای بررسی بودجه طراحی شده است. ماده ۱۸۰ پیش تر به تفکیک بررسی کلیات و جزئیات بودجه در دو مرحله اشاره داشت، که در عمل موجب بروز تداخل وظایف تقنینی و اجرایی، تصویب احکام غیربودجه ای، و کاهش انسجام در سیاست گذاری مالی کشور گردیده بود. در اصلاحات پیشنهادی، این ماده به گونه ای بازنویسی شده که فرآیند بررسی بودجه به صورت یکپارچه و در یک مرحله انجام شود، با تاکید بر رعایت اصول قانون گذاری و جلوگیری از ورود احکام دائمی در قالب بودجه سالانه. ماده ۱۸۲ نیز که به نحوه بررسی احکام و تبصره ها می پردازد، با هدف تفکیک دقیق احکام موقت از دائمی و الزام به تصویب موارد پایدار در قالب قوانین مستقل، مورد بازنگری قرار گرفته است. این اصلاحات از منظر حقوقی، در چارچوب اختیارات مجلس در تنظیم آیین نامه داخلی و با استناد به اصل ۶۵ قانون اساسی صورت گرفته اند و می توانند به ارتقای شفافیت و انضباط در فرآیند قانون گذاری مالی کمک کنند.

تاثیر این اصلاحات بر فرآیند بررسی و تصویب بودجه، از چند منظر قابل توجه است. نخست آنکه با حذف مرحله تصویب کلیات، نمایندگان ناگزیرند از ابتدا به بررسی دقیق و کارشناسی جزئیات بودجه بپردازند، که این امر موجب افزایش دقت و کاهش تصمیمات شتاب زده خواهد شد. دوم آنکه با محدودسازی امکان درج احکام دائمی در بودجه، مسیر قانون گذاری به سوی تصویب مستقل و تخصصی قوانین هدایت می شود، که از منظر حقوقی و اجرایی، موجب کاهش تداخل وظایف نهادها و افزایش انسجام در سیاست گذاری خواهد بود. سوم آنکه اصلاح زمان بندی ارائه و بررسی لایحه بودجه، که در پیوند با این مواد مطرح شده، فرصت بیشتری برای مشارکت نهادهای کارشناسی و بررسی دقیق تر منابع و مصارف فراهم می سازد. در مجموع، این اصلاحات در صورت اجرا و نظارت موثر، می توانند زمینه ساز تحول در حکمرانی مالی کشور و بازگشت به اصول بنیادین بودجه ریزی و قانون گذاری باشند.

چالش های حقوقی و اجرایی در مسیر اجرای بودجه ریزی یک مرحله ای

اجرای نظام بودجه ریزی یک مرحله ای، علی رغم مزایای آن در ارتقای شفافیت و انضباط مالی، با چالش های حقوقی و اجرایی متعددی مواجه است که نیازمند بازنگری در ساختارهای تقنینی و اداری کشور است. یکی از مهم ترین چالش ها، تعیین دقیق مرز اختیارات نمایندگان مجلس در فرآیند بررسی بودجه است؛ چرا که در غیاب ضوابط روشن، امکان ورود به حوزه قانون گذاری دائمی در قالب احکام بودجه ای وجود دارد، امری که با اصل تفکیک قوا و اصول قانون گذاری مغایرت دارد. تجربه سال های گذشته نشان داده است که برخی احکام مهم و پایدار، بدون طی مراحل قانونی مستقل، در قالب تبصره های بودجه ای تصویب شده اند؛ این روند نه تنها موجب تضعیف انسجام حقوقی قوانین کشور شده، بلکه زمینه ساز تداخل وظایف میان مجلس، دولت و سایر نهادهای اجرایی گردیده است. برای رفع این مشکل، تدوین قوانین مکمل و آیین نامه های اجرایی دقیق، به منظور تعیین مسیر بررسی موضوعات پایدار و جلوگیری از ورود آن ها به بودجه سالانه، ضرورتی انکارناپذیر است.

از سوی دیگر، تفکیک احکام دائمی از احکام موقت بودجه ای، نیازمند سازوکارهای حقوقی و نهادی مشخصی است که بتواند مرز میان سیاست گذاری مالی سالانه و قانون گذاری بلندمدت را روشن سازد. در حال حاضر، نبود نظام طبقه بندی دقیق احکام بودجه ای و فقدان الزام به تصویب قوانین مستقل برای موضوعات پایدار، موجب شده تا بودجه به بستری برای تصویب مقررات غیرهم راستا و فاقد پشتوانه کارشناسی تبدیل شود. اصلاح زمان بندی ارائه و بررسی لایحه بودجه نیز از دیگر الزامات اجرایی موفقیت الگوی یک مرحله ای است؛ چرا که تاخیر در ارائه لایحه از سوی دولت و محدودیت زمانی بررسی آن در مجلس، موجب کاهش کیفیت تصمیم گیری و افزایش احتمال تصویب احکام غیرضروری می شود. در این راستا، بازنگری در مواعد قانونی، افزایش ظرفیت کارشناسی کمیسیون ها، و بهره گیری از فناوری های نوین در تحلیل بودجه، می تواند به ارتقای کارآمدی فرآیند بررسی و تصویب بودجه کمک کند و زمینه ساز تحقق اهداف کلان حکمرانی مالی در کشور باشد.

پیشنهادات برای تقویت کارآمدی و شفافیت در نظام بودجه ریزی

برای تقویت کارآمدی و شفافیت در نظام بودجه ریزی کشور، مجموعه ای از اصلاحات حقوقی، اجرایی و نهادی باید به صورت هماهنگ و هدفمند طراحی و اجرا شود. در سطح حقوقی، تدوین قوانین مکمل برای تفکیک احکام دائمی از احکام موقت بودجه ای، تعیین ضوابط روشن برای ورود موضوعات به لایحه بودجه، و الزام به تصویب مقررات پایدار در قالب قوانین مستقل، از جمله اقدامات ضروری است. همچنین، بازنگری در آیین نامه های داخلی مجلس و دولت به منظور ارتقای انسجام در فرآیند بررسی، تصویب و اجرای بودجه، می تواند به کاهش تداخل وظایف نهادها و افزایش کارآمدی منجر شود. در سطح اجرایی، استفاده از سامانه های هوشمند بودجه ریزی، ارتقای ظرفیت کارشناسی دستگاه های اجرایی و کمیسیون های تخصصی مجلس، و اصلاح زمان بندی ارائه و بررسی لایحه بودجه، از جمله راهکارهایی است که می تواند به افزایش دقت، سرعت و شفافیت در تصمیم گیری های مالی کمک کند. در سطح نهادی نیز، تقویت استقلال و کارآمدی سازمان برنامه و بودجه، دیوان محاسبات، و مرکز پژوهش های مجلس، به عنوان نهادهای کلیدی در فرآیند بودجه ریزی، نقش تعیین کننده ای در ارتقای حکمرانی مالی ایفا می کند.

نهادهای نظارتی و رسانه ها نیز در ارتقای شفافیت بودجه ای نقش بی بدیلی دارند. دیوان محاسبات کشور، به عنوان نهاد عالی نظارت مالی، باید با بهره گیری از ابزارهای نوین حسابرسی و تحلیل داده، گزارش های دقیق، به موقع و قابل فهم برای عموم منتشر کند و تخلفات بودجه ای را با شفافیت کامل افشا نماید. همچنین، مجلس شورای اسلامی باید با تقویت نظارت پسینی بر اجرای بودجه، از طریق کمیسیون های تخصصی و گزارش های نظارتی، به ارتقای پاسخ گویی دستگاه های اجرایی کمک کند. رسانه ها و نهادهای مدنی نیز با تحلیل عمومی بودجه، افشای ناکارآمدی ها، و مطالبه گری از نهادهای تصمیم گیر، می توانند نقش موثری در افزایش آگاهی عمومی و تقویت شفافیت ایفا کنند. در نهایت، تحقق نظام بودجه ریزی کارآمد و شفاف، نیازمند تعامل مستمر میان نهادهای تقنینی، اجرایی، نظارتی و مدنی است؛ تعاملی که باید بر پایه قانون مداری، پاسخ گویی و مشارکت عمومی شکل گیرد تا اعتماد اجتماعی به نظام مالی کشور تقویت شود.

ارزیابی کلی از ظرفیت های اصلاحات پیشنهادی

اصلاحات پیشنهادی در مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، در چارچوب بازگشت به نظام بودجه ریزی یک مرحله ای، ظرفیت های قابل توجهی برای ارتقای شفافیت مالی، تقویت انضباط بودجه ای و کاهش احکام غیربودجه ای در خود دارد. این اصلاحات، با هدف سامان دهی فرآیند بررسی بودجه و جلوگیری از ورود مقررات دائمی در قالب احکام سالانه، می توانند به بازتعریف نقش مجلس در سیاست گذاری مالی و تفکیک دقیق وظایف تقنینی و اجرایی کمک کنند. همچنین، با اصلاح زمان بندی ارائه و بررسی لایحه بودجه، امکان تحلیل کارشناسی دقیق تر و مشارکت موثرتر نهادهای تخصصی فراهم می شود که در نهایت به افزایش کیفیت تصمیم گیری و پاسخ گویی مالی منجر خواهد شد. با این حال، تحقق کامل اهداف این اصلاحات مستلزم تدوین قوانین مکمل، ارتقای ظرفیت نهادی، و نظارت موثر بر اجرای مقررات جدید است؛ چرا که بدون سازوکارهای اجرایی و حقوقی پشتیبان، خطر بازتولید چالش های پیشین همچنان وجود دارد.

چشم انداز آینده بودجه ریزی در ایران، در صورت اجرای موفق اصلاحات و تقویت نهادهای نظارتی، می تواند به سمت یک نظام مالی شفاف، پاسخ گو و مبتنی بر اصول حکمرانی مطلوب حرکت کند. در این مسیر، بهره گیری از فناوری های نوین در تحلیل داده های بودجه ای، تقویت نقش رسانه ها و نهادهای مدنی در مطالبه گری عمومی، و ارتقای استقلال و کارآمدی نهادهای نظارتی همچون دیوان محاسبات، از الزامات بنیادین است. همچنین، بازتعریف رابطه میان بودجه ریزی و سیاست گذاری کلان اقتصادی، از طریق ایجاد پیوند موثر میان برنامه های توسعه ای و تخصیص منابع، می تواند به افزایش انسجام در تصمیم گیری های مالی و تحقق اهداف بلندمدت کشور کمک کند. در مجموع، اصلاح ساختار بودجه ریزی نه تنها یک ضرورت فنی و حقوقی، بلکه یک گام راهبردی در مسیر ارتقای اعتماد عمومی، کارآمدی دولت و پایداری مالی در جمهوری اسلامی ایران خواهد بود.