اصل نفی مصونیت مقامات در دیوان کیفری بین المللی: تحلیل ماده ۲۷ اساسنامه رم در پرتو چالش های صلاحیتی و سیاسی

اصل نفی مصونیت کیفری مقامات رسمی، مندرج در ماده ۲۷اساسنامه «دیوان کیفری بین المللی»، بیش از آنکه یک قاعده حقوقی خوداجرا باشد، گزاره ای هنجاری است که کارآمدی آن در عمل، به ویژه در مواجهه با «اتباع دول غیرعضو»، توسط موانع صلاحیتی و واقعیت های ژئوپلیتیک به چالش کشیده می شود. این ماده، با قاطعیت هرگونه تمایز مبتنی بر «مقام رسمی» را در اعمال صلاحیت قضایی دیوان مردود شمرده و تصریح می کند که: «اساسنامه نسبت به همه افراد بدون هیچ گونه تمایزی، بر اساس مقام رسمی اعمال می شود و جایگاه رسمی یک فرد، اعم از رئیس دولت یا حکومت، عضو دولت یا مجلس، به هیچ وجه موجب معافیت او از مسئولیت کیفری نخواهد شد» (Rome Statute, 1998: Art. 27(1)). این رویکرد، انحرافی آشکار از حقوق بین الملل عرفی سنتی و بسیاری از نظام های حقوقی داخلی است که مصونیت های گسترده ای را برای «مقامات عالی رتبه» قائل می شوند (Cassese, 2008: 301-305). 

هدف از این نوآوری، تضمین این امر است که «هیچ فردی»، صرف نظر از جایگاه سیاسی، نتواند از پاسخگویی در قبال ارتکاب شدیدترین جنایات بین المللی فرار کند. این قاعده محوری، با بند دوم همان ماده تقویت می شود که مقرر می دارد: «مصونیت ها یا قواعد شکلی خاص مرتبط با مقام رسمی یک فرد، چه بر اساس حقوق داخلی و چه بین المللی، مانع از اعمال صلاحیت دیوان نسبت به آن فرد نخواهد بود» (Rome Statute, 1998: Art. 27(2)). این مقرره، به طور موثری هرگونه تلاش برای استناد به «مصونیت شخصی» یا «مصونیت عملکردی» در برابر دیوان را بی اثر می سازد و تضمین می کند که عدالت در مورد همگان به صورت یکسان اجرا گردد (میرمحمد صادقی، ۱۴۰۰: ۲۸۵-۲۹۰؛ Gaeta, 2019: 815-818).

با این حال، چالش اصلی زمانی بروز می کند که این اصل، با واقعیت های سیاسی و محدودیت های صلاحیتی دیوان در قبال «مقامات کشورهای غیرعضو اساسنامه» مواجه می شود. به بیان دیگر، اگرچه ماده ۲۷ اساسنامه به خودی خود تفکیکی میان «مقامات کشورهای عضو و غیرعضو» قائل نمی شود، اما اعمال آن در عمل، منوط به برقراری پیش شرط های صلاحیتی مذکور در «مواد ۱۲ و ۱۳ اساسنامه» است. در این راستا، یکی از مسیرهای کلیدی برای فعال سازی صلاحیت قضایی دیوان بر مقامات یک دولت غیرعضو، ارتکاب جرم در «قلمرو یک دولت عضو» است. دیوان، بر پایه این مبنای صلاحیتی می تواند به جرایمی رسیدگی کند که در قلمرو یک دولت عضو به وقوع پیوسته اند، «حتی اگر متهم تبعه یک دولت غیرعضو باشد» (Rome Statute, 1998: Art. 12(2)(a)). این تفسیر، در قضیه وضعیت فلسطین که خود یک دولت عضو است، توسط «شعبه پیش محاکمه»[1]دیوان تایید شد و اعلام گردید که صلاحیت سرزمینی دیوان، شامل جرایم ارتکابی در سرزمین فلسطین (ازجمله توسط اتباع دولت های غیرعضو) می شود (International Criminal Court, Pre-Trial Chamber I, 2021: para. 116). این برداشت حقوقی، هرچند مستحکم به نظر می رسد، لکن در عرصه عمل، با مخالفت های شدید سیاسی ازسوی دولت های غیرعضو قدرتمند و متحدان آن ها مواجه شده و اجرای عدالت را با موانع جدی روبه رو می سازد (Cryer, Robinson, & Vasiliev, 2019: 235-239).

مسیر دیگر برای برقراری صلاحیت دیوان، زمانی است که جنایات در «قلمرو یک دولت غیرعضو» رخ داده باشد که در این صورت، تنها راهکار، ارجاع وضعیت توسط «شورای امنیت سازمان ملل متحد»[2] بر اساس ماده ۱3 اساسنامه است (Rome Statute, 1998: Art. 13(b)). نمونه بارز این وضعیت، پرونده «عمر البشیر»[3]، رئیس جمهور وقت سودان (یک دولت غیرعضو) بود که شورای امنیت با صدور قطعنامه ۱۵۹۳ (۲۰۰۵)، «وضعیت دارفور سودان»[4]را به دیوان ارجاع داد. این اقدام به دادستان اجازه داد تا تحقیقات را آغاز و حکم جلب وی را صادر نماید (International Criminal Court, Pre-Trial Chamber I, 2009: paras. 25-28). مضافا، دیوان در این پرونده تصریح کرد که «ارجاع شورای امنیت»، تعهد به همکاری را حتی برای «دولت های غیرعضو» ایجاد می کند و «مصونیت رئیس دولت» نمی تواند مانعی در برابر صلاحیت دیوان باشد. با این حال، این سازوکار به شدت تحت تاثیر ملاحظات سیاسی و «حق وتوی اعضای دائم شورای امنیت» قرار دارد که به انتقادات گسترده ای مبنی بر اعمال «عدالت گزینشی» دامن زده است (Schabas, 2016: 410-415). عدم ارجاع وضعیت هایی که در آن «مقامات دولت های قدرتمند غیرعضو» متهم به ارتکاب جنایات بین المللی هستند، نمونه ای از این گزینش پذیری تلقی شده و اعتبار دیوان را به عنوان یک نهاد قضایی بی طرف تضعیف می کند (Akande, 2012: 345-350).

در نهایت، هرچند ماده ۲۷ یک چارچوب حقوقی استوار برای نفی مصونیت و پاسخگو ساختن مقامات فراهم می کند، لکن اثربخشی آن در قبال سران دول غیرعضو، به تحقق یکی از دو شرط صلاحیتی مذکور وابسته است. اگر هیچ یک از این شرایط محقق نشود، دیوان، علی رغم صراحت ماده ۲۷، فاقد صلاحیت ذاتی برای تعقیب مقامات دولت های غیرعضو خواهد بود. این محدودیت، چالشی جدی برای آرمان جهان شمولی عدالت کیفری ایجاد می کند. مضافا، حتی در صورت برقراری صلاحیت، وابستگی دیوان به همکاری دولت ها برای دستگیری و تسلیم متهمان، به ویژه در مواجهه با امتناع دولت های قدرتمند غیرعضو، می تواند اجرای عدالت را عملا با بن بست مواجه سازد (Broomhall, 2003: 155-160).

بنابراین، در حالی که موجودیت اصل نفی مصونیت به مثابه یک قاعده حقوقی مسلم پذیرفته شده است، بررسی دقیق تر چگونگی بی اثرسازی هر یک از مصونیت های شخصی و عملکردی در عمل، ابعاد پیچیده تری از این نوآوری حقوقی را آشکار می سازد.

[1]- Pre-Trial Chamber.

[2]- United Nations Security Council, (UNSC).

[3]- Omar al-Bashir.

[4]- این وضعیت، بیانگر درگیری مسلحانه ای است که در منطقه دارفور سودان در سال ۲۰۰۳ آغاز شد و منجر به ارتکاب جنایات گسترده علیه «غیرنظامیان» گردید. به همین دلیل در سال ۲۰۰۵، شورای امنیت وضعیت دارفور را به دیوان کیفری بین المللی ارجاع داد که در نهایت به صدور قرار جلب برای رئیس جمهور وقت سودان به اتهام نسل کشی، جنایات جنگی و جنایات علیه بشریت منجر شد. جهت آگاهی بیشتر بنگرید:

UN Security Council, Resolution 1593 (2005) [on the Situation in Darfur, Sudan], S/RES/1593 (31 March 2005).