کارکرد دوگانه شفافیت در حقوق بازار اوراق بهادار: از تنظیم گری اقتصادی تا پیشگیری وضعی از جرایم

1. جستارگشایی

در دهه های اخیر، بازار سرمایه به عنوان یکی از ارکان اصلی تامین مالی و موتور محرکه توسعه اقتصادی در ایران، نقشی بی بدیل یافته است. سلامت، کارآیی و پایداری این بازار در گروی اصلی حیاتی به نام «شفافیت اطلاعاتی» است؛ اصلی که «اعتماد عمومی» را به مثابه سنگ بنای این نهاد اقتصادی، تضمین و تقویت می کند. با این حال، ماهیت و کارکرد «شفافیت» در نظام حقوقی بازار اوراق بهادار ایران، غالبا به صورت تک بعدی و محدود به الزامات افشای اطلاعات برای نیل به کارآیی اقتصادی نگریسته شده است.

مسئله اصلی این پژوهش آن است که شفافیت، دارای یک کارکرد دوگانه و در هم تنیده است: 1) از یک سو، ابزاری برای تنظیم گری اقتصادی به منظور مقابله با2. پدیده «عدم تقارن اطلاعاتی» و تضمین تخصیص بهینه منابع است و 2) از سوی دیگر، یک راهبرد پیشگیرانه وضعی کارآمد برای مقابله با بزهکاری اقتصادی، به ویژه جرایم نوظهوری مانند: «سوءاستفاده از اطلاعات نهانی و دستکاری بازار» محسوب می شود. غفلت از این ماهیت دوگانه و عدم تحلیل یکپارچه آن، منجر به سیاست گذاری های ناقص و کاهش اثربخشی نظام حقوقی در حفاظت همزمان از نظم اقتصادی و پیشگیری از وقوع جرم در این حوزه حساس شده است.

با توجه به گسترش روزافزون فعالیت های اقتصادی در بستر بازار سرمایه و پیچیدگی جرایم مرتبط با آن، هدف اصلی این پژوهش، تحلیل عمیق و تبیین ابعاد این کارکرد دوگانه شفافیت در نظام حقوقی ایران است. ضرورت این موضوع از آنجا ناشی می شود که درک صحیح این دوگانگی، می تواند به سیاست گذاران جنایی و اقتصادی کشور در جهت طراحی یک نظام حقوقی منسجم و کارآمد یاری رساند. این پژوهش در پی آن است تا نشان دهد که چگونه می توان با تقویت ابزارهای شفافیت، نه تنها به بازاری کارآمدتر و منصفانه تر دست یافت، بلکه به طور همزمان، فرصت های ارتکاب جرایم اقتصادی را نیز به شکل معناداری محدود ساخت. از این رو، نتایج کاربردی این تحقیق می تواند مستقیما در فرآیند اصلاح و بازنگری قوانین و مقررات بازار اوراق بهادار، به ویژه در تدوین دستورالعمل های اجرایی توسط «سازمان بورس و اوراق بهادار» و همچنین صدور آرای قضایی دقیق تر توسط «شعب تخصصی رسیدگی به جرایم بورسی» مورد استفاده قرار گیرد و به تقویت پایه های حقوقی و امنیتی بازار سرمایه کمک شایانی نماید.

این نوشتار در پی پاسخ گویی به این سوال اصلی است که: «شفافیت اطلاعاتی در نظام حقوقی بازار اوراق بهادار ایران، چگونه به طور همزمان به مثابه یک ابزار تنظیم گری اقتصادی و یک راهبرد پیشگیری وضعی از جرایم عمل می کند؟» در راستای پاسخ به این سوال، فرضیه اصلی پژوهش آن است که: «هرچند قانون گذار ایران در قانون بازار اوراق بهادار مصوب ۱۳۸۴، بنیان های لازم برای کارکرد دوگانه شفافیت را پی ریزی کرده است، اما وجود برخی خلاهای تقنینی (مانند نبود الزام به تهیه فهرست دارندگان اطلاعات نهانی) و ضعف در ضمانت اجراهای بازدارنده، مانع از تحقق کامل ظرفیت پیشگیرانه و تنظیم گرایانه این اصل شده است». برای آزمون این فرضیه، به سوالات فرعی زیر نیز پاسخ داده خواهد شد: 1) سازوکارهای حقوقی شفافیت در ایران در مقایسه با استانداردهای بین المللی مانند «مقرره اتحادیه اروپا(MAR)» دارای چه تفاوت های کلیدی است؟ ۲) الزامات شفافیت، چگونه و از طریق کدام تکنیک های جرم شناختی، به پیشگیری از جرایم منصوص در ماده ۴۶ قانون بازار اوراق بهادار (سوءاستفاده از اطلاعات نهانی و دستکاری بازار) منجر می شود؟

روش تحقیق در این پژوهش، توصیفی-تحلیلی بوده و گردآوری اطلاعات با استفاده از شیوه کتابخانه ای و اسنادی، از طریق بررسی قوانین و مقررات داخلی، اسناد بین المللی و مطالعه کتب و مقالات تخصصی در حوزه حقوق اقتصادی و حقوق کیفری صورت پذیرفته است. همچنین، برای ارزیابی نظام حقوقی ایران، از رویکرد تطبیقی با استانداردهای پیشروی جهانی، به ویژه نظام حقوقی اتحادیه اروپا، بهره گرفته شده است تا تحلیلی جامع و عمیق از موضوع ارائه گردد.

2. مبانی نظری و حقوقی شفافیت در بازارهای مالی ایران

در نظام حقوقی و اقتصادی ایران، شفافیت (Transparency)، نقشی حیاتی در تحقق اهداف کلان بازار سرمایه، ازجمله «جذب و هدایت پس اندازهای عمومی» به سمت فعالیت های مولد اقتصادی، ایفا می کند. این اصل، صرفا به معنای انتشار داده ها نیست، بلکه متضمن فرآیندی است که طی آن، اطلاعات بااهمیت (یعنی هر نوع اطلاعاتی که بتواند بر قیمت اوراق بهادار یا تصمیم سرمایه گذاران تاثیر بگذارد) به صورت کامل، منصفانه و به موقع در دسترس «عموم فعالان بازار» قرار گیرد. فلسفه وجودی این الزام، مقابله مستقیم با پدیده مخرب «عدم تقارن اطلاعاتی» است. به عبارت دیگر، در این وضعیت، زمین بازی برای همه فعالان بازار هموار نیست و گروهی خاص، (مانند: مدیران، حسابرسان یا سهامداران عمده)، به دلیل موقعیت خود، به اطلاعاتی دسترسی دارند که عموم از آن بی خبرند. این مزیت ناعادلانه، که قانون گذار ایران در «بند ۲۴ ماده ۱ قانون بازار اوراق بهادار (مصوب ۱۳۸۴)»، آن را تحت عنوان «اطلاعات نهانی» تعریف کرده، می تواند به «تضعیف شدید اعتماد عمومی، فرار سرمایه و قیمت گذاری غیرواقعی سهام» منجر شود.

قانون گذار ایرانی با آگاهی کامل از این مخاطرات و با وام گرفتن از تجارب موفق بین المللی، یک اصل مهم حقوقی دقیق برای نهادینه سازی شفافیت طراحی کرده است. نقطه عزیمت این رویکرد، «ماده ۲ قانون بازار اوراق بهادار» است که «حفظ و توسعه بازار شفاف، منصفانه و کارآ» را به عنوان یکی از اهداف اصلی تشکیل «سازمان بورس و اوراق بهادار» (که از این پس «سازمان» نامیده می شود) تعیین می کند. این هدف، یک سیاست جنایی تقنینی پیشگیرانه را نمایندگی می کند که در آن، «شفافیت« نه یک توصیه اخلاقی، بلکه یک تکلیف حقوقی و زیربنای سلامت بازار تلقی می شود.

برای تحقق این هدف، قانون مجموعه ای از وظایف و اختیارات مشخص را برعهده ارکان بازار قرار داده است. ماده ۷ قانون، «سازمان» را به عنوان نهاد ناظر، مکلف به «نظارت بر افشای اطلاعات بااهمیت توسط شرکت های ثبت شده نزد سازمان» (بند ۳) و «اتخاذ تدابیر ضروری و انجام اقدامات لازم به منظور حمایت از حقوق و منافع سرمایه گذاران» (بند ۸) نموده است. در راستای اجرای این تکلیف، مهم ترین ابزار قانونی، ماده ۱۳ قانون است که به صراحت «ناشران اوراق بهادار» را ملزم می کند تا گزارش ها و اطلاعات مدنظر سازمان را در مهلت های مقرر تهیه و به این نهاد ارائه دهند.

این اطلاعات که امروزه نمود عملی آن را در «سامانه جامع اطلاع رسانی ناشران (کدال)» شاهد هستیم، شامل: «صورت های مالی، گزارش های هیئت مدیره و افشای فوری» رویدادهای مهمی است که می تواند ساختار سودآوری یا وضعیت شرکت را دگرگون سازد.

اهمیت این تکلیف تا بدانجاست که قانون گذار در ماده ۴۵، اختیار درخواست اطلاعات و مدارک را به سازمان اعطا کرده و برای خودداری از ارائه آن، ضمانت اجرای انتظامی درنظر گرفته است. فراتر از آن، در فصل ششم قانون (جرائم و مجازات ها)، هرگونه سوءاستفاده از اطلاعات نهانی به طور مستقیم جرم انگاری شده (ماده ۴۶) تا نشان دهد که خدشه به «اصل شفافیت» از منظر سیاست جنایی ایران، صرفا یک تخلف اداری نبوده، بلکه رفتاری مجرمانه است که نظم اقتصادی و اعتماد عمومی به بازار سرمایه را هدف قرار می دهد. بنابراین، در نظام حقوقی ایران، شفافیت یک اصل وارداتی و تزئینی نیست، بلکه یک رکن ساختاری با مبانی نظری روشن، تکالیف قانونی مشخص، متولی نظارتی قدرتمند (سازمان بورس) و ضمانت اجراهای قاطع کیفری و حقوقی است که در مجموع، چارچوب لازم برای حفاظت از حقوق سرمایه گذاران و تضمین یک رقابت منصفانه را فراهم می آورد.

3. سازوکارهای شفافیت در حقوق ایران در ترازوی استانداردهای بین المللی

ارزیابی تطبیقی نظام افشای اطلاعات در بازار سرمایه ایران با رویه های پیشروی جهانی، نقاط قوت و زمینه های قابل بهبود را به وضوح آشکار می سازد. در نظام حقوقی ایران، سنگ بنای تکلیف به افشا، «ماده ۱۳ قانون بازار اوراق بهادار (مصوب ۱۳۸۴)» است که ناشران را مکلف به ارائه اطلاعات مقرر به «سازمان بورس» کرده است. جزئیات این تکلیف در «دستورالعمل اجرایی افشای اطلاعات شرکت های ثبت شده نزد سازمان بورس و اوراق بهادار» (مصوب ۱۳۹۷) تبیین گردیده است. مطابق این دستورالعمل، شرکت ها مکلف اند از طریق سامانه جامع اطلاع رسانی ناشران (کدال)، سه دسته اصلی اطلاعات را منتشر نمایند: «۱) گزارش های مالی دوره ای (سالانه و میان دوره ای)، ۲) گزارش فعالیت هیئت مدیره و ۳) اطلاعات بااهمیت (فوری)» که خود به دو گروه: «الف» (مانند تعلیق یا توقف فعالیت، نتایج برگزاری مناقصه یا مزایده) و «ب» (مانند تغییر در ترکیب سهامداران عمده، افشای معاملات موضوع ماده ۱۲۹ قانون تجارت)» تقسیم می شود. مسئولیت نظارت بر این فرآیند و برخورد با تخلفات احتمالی، بر اساس «بند ۳ ماده ۷ همان قانون»، بر عهده «سازمان بورس» به عنوان نهاد ناظر بازار است.

در نقطه مقابل، به عنوان یک معیار تراز اول بین المللی، مقرره اتحادیه اروپا «Market Abuse Regulation - MAR»، قرار دارد که چارچوبی به مراتب سخت گیرانه تر را به اجرا گذاشته است. یکی از برجسته ترین نوآوری های آن، «الزام ناشران به تهیه، به روزرسانی مستمر و ارائه فهرست دارندگان اطلاعات نهانی (Insider List) به نهاد ناظر» است. این فهرست باید شامل مشخصات دقیق تمام افرادی باشد که به اطلاعات نهانی دسترسی دارند و زمان و علت این دسترسی را نیز مشخص کند. این درحالی است که، در نظام حقوقی ایران، با وجود جرم انگاری سوءاستفاده از اطلاعات نهانی، الزام مشابهی برای تهیه و ارائه فهرست مدون دارندگان اطلاعات با این سطح از دقت و شفافیت، به صراحت پیش بینی نشده است؛ امری که فرآیند کشف، ردیابی و اثبات جرائم مبتنی بر اطلاعات نهانی را برای نهاد ناظر دشوارتر می سازد.

این مقایسه، نشان می دهد که هرچند چارچوب حقوقی ایران در مسیر صحیحی گام برداشته، اما در چند حوزه کلیدی با چالش های جدی روبروست. نخست، بازدارندگی ضمانت اجراها؛ هرچند «ماده ۳۵ قانون بازار»، تنبیهات انضباطی نظیر: «اخطار، جریمه نقدی و تعلیق یا لغو مجوزها» را برای «متخلفان» درنظر گرفته، اما کارآیی این مجازات ها در مقایسه با جریمه های سنگین مالی تحت نظام «MAR»، محل تردید است.

دوم، کیفیت و سرعت افشای اطلاعات فوری که گاهی با تاخیر یا به شکلی ناقص صورت می گیرد. سوم، وجود یک خلا قانونی مشخص در زمینه حمایت از افشاگران فساد در بازار سرمایه است؛ سازوکاری که در نظام های پیشرفته به عنوان یک ابزار کارآمد برای کشف تخلفات از درون سازمان ها عمل می کند. افزون بر این، مداخلات مقطعی و سیاست های دستوری غیرشفاف، می تواند به استقلال نهاد ناظر خدشه وارد کرده و اثرگذاری مثبت مقررات شفافیت را تضعیف نماید.

حرکت به سمت تقویت ضمانت اجراها، الزام به تهیه فهرست دارندگان اطلاعات نهانی و تدوین قوانین حمایتی از افشاگران، می تواند گام های موثری در جهت ارتقای شفافیت بازار سرمایه ایران و همگرایی آن با بهترین تجارب جهانی باشد.

4. تحلیل جرم شناختی شفافیت به مثابه راهبرد پیشگیری وضعی از جرایم بازار سرمایه ایران

از منظر جرم شناسی نوین، «سیاست گذاری های شفافیت محور» در بازار اوراق بهادار، نمونه ای برجسته از کاربرد «راهبردهای پیشگیری وضعی از جرم« (Situational Crime Prevention) محسوب می شوند. این رویکرد، به جای تمرکز بر شخصیت مجرم، بر اصلاح و مدیریت محیط و موقعیت ارتکاب جرم استوار است تا با افزایش ریسک، افزایش تلاش و کاهش منافع حاصل از جرم، ارتکاب آن را برای بزهکاران بالقوه، غیرمنطقی و پرهزینه سازد.

در چارچوب حقوقی ایران، الزامات شفافیت اطلاعاتی دقیقا با همین منطق، به مثابه یک سپر دفاعی در برابر جرایم اقتصادی عمل می کنند که این تاثیر از طریق سازوکارهای زیر قابل تحلیل است:

۱) پیشگیری از سوءاستفاده از اطلاعات نهانی از طریق افزایش ریسک کشف آن ها. «ماده ۴۶ قانون بازار اوراق بهادار»، هر شخصی را که به واسطه سمت یا موقعیت خود به اطلاعات نهانی دسترسی دارد، از معامله بر اساس آن اطلاعات پیش از انتشار عمومی، منع و برای آن مجازات حبس و جزای نقدی پیش بینی کرده است. در اینجا، الزام به افشای فوری و جامع اطلاعات از طریق سامانه کدال، مستقیما به عنوان یک تکنیک پیشگیری وضعی عمل می کند. این اقدام، «پنجره زمانی» میان وقوع یک رویداد مهم در شرکت و اطلاع عموم از آن را به حداقل می رساند و با از بین بردن مزیت اطلاعاتی فرد خودی، ریسک کشف جرم را به شدت افزایش می دهد.

هرگونه معامله مشکوک در این بازه زمانی کوتاه، به سهولت توسط الگوریتم های نظارتی سازمان بورس (که بر اساس ماده ۷ قانون، متولی نظارت است) قابل ردیابی بوده و به عنوان یک قرینه متقن در فرآیند اثبات جرم مورد استناد قرار می گیرد.

۲) پیشگیری از دستکاری بازار از طریق کاهش فرصت های فریب. «بند ۳ ماده ۴۶ قانون بازار)، هرگونه اقدامی که منجر به ایجاد ظاهری گمراه کننده از روند معاملات یا تحریف قیمت ها شود را جرم انگاری کرده است. شفافیت، مهم ترین ابزار برای خنثی سازی این جرم است. در یک محیط شفاف، انتشار اطلاعات موثق و یکسان برای همگان از طریق کدال، فرصت اثرگذاری شایعات بی اساس و اطلاعات دروغین را از بین می برد. علاوه بر این، شفافیت در داده های معاملاتی (مانند حجم و قیمت معاملات) به نهاد ناظر این امکان را می دهد که الگوهای معاملاتی مخرب مانند «معاملات صوری» (Wash Trades) یا «سفارش چینی انبوه و حذف آنی» (Spoofing) را به سرعت شناسایی و متوقف سازد و بدین ترتیب، فرصت های موفقیت آمیز بودن این جرایم را به شدت کاهش دهد.

3) تقویت نظارت رسمی و غیررسمی و تسهیل پاسخ دهی قضایی. «شفافیت»، یک ابزار نظارتی دوگانه است. از یک سو، «نظارت رسمی» توسط سازمان بورس را کارآمدتر می کند و از سوی دیگر، با در اختیار قرار دادن اطلاعات به تحلیل گران مالی، رسانه ها و عموم سرمایه گذاران، یک سازوکار قدرتمند «نظارت همگانی» یا غیررسمی را فعال می سازد. این فشار اجتماعی و نظارت مستمر، یک اثر بازدارنده روانی بر مدیران دارد و هزینه حیثیتی ارتکاب تخلف را بالا می برد. مهم تر از آن، در صورت وقوع جرم، اطلاعات شفاف و مدون منتشر شده در کدال، به عنوان ادله الکترونیکی متقن، فرآیند رسیدگی در محاکم را تسریع بخشیده و اثبات ارکان جرم و همچنین جبران خسارت از زیان دیدگان را تسهیل می نماید که این امر در راستای تحقق اهداف عدالت ترمیمی در بازار سرمایه است .

در نهایت، باید اذعان داشت که اثربخشی این راهبردهای پیشگیرانه، در گروی وجود بازوهای اجرایی قدرتمند است. قانون گذار ایران، این بازوها را در فصل پنجم (مقررات انضباطی) و فصل ششم (جرائم و مجازات ها) قانون بازار اوراق بهادار پیش بینی کرده است. سیاست جنایی کارآمد، نیازمند ترکیبی متوازن از «قوانین شفافیت محور»، «نظارت هوشمند و فناورانه» و «اعمال قاطعانه و بدون تبعیض ضمانت اجراهای انتظامی و کیفری» است. بدون یک نظام اجرایی قاطع، بهترین مقررات شفافیت نیز در حد «حروف بر روی کاغذ» باقی مانده و قادر به تضمین اعتماد عمومی و صیانت از حقوق سرمایه گذاران نخواهند بود.

5. دستاورد پژوهش

این پژوهش، با هدف واکاوی «کارکرد دوگانه شفافیت در حقوق بازار اوراق بهادار ایران» انجام شد و در نهایت، فرضیه اصلی خود را به اثبات رساند. یافته ها نشان داد که شفافیت، همزمان در دو جبهه عمل می کند: 1) از یک سو، به مثابه ابزار تنظیم گری اقتصادی، با عدم تقارن اطلاعاتی مقابله کرده و به کارآیی بازار کمک می کند؛ و 2) از سوی دیگر، در نقش یک راهبرد پیشگیری وضعی، با افزایش ریسک کشف و کاهش فرصت های فریب، ارتکاب جرایم منصوص در «ماده ۴۶قانون بازار اوراق بهادار» را برای بزهکاران پرهزینه می سازد. با این حال، مشخص گردید که ظرفیت کامل این کارکرد دوگانه، به دلیل وجود خلاهای مشخصی چون: فقدان الزام قانونی به تهیه «فهرست دارندگان اطلاعات نهانی» و ضعف بازدارندگی ضمانت اجراهای قانونی در مقایسه با استانداردهای پیشرو، در نظام حقوقی ایران محقق نشده است.

این تحقیق با پیوند زدن ادبیات حقوق اقتصادی به نظریات جرم شناسی، از پژوهش های پیشین فراتر رفته و نشان می دهد که چگونه می توان از «شفافیت« به عنوان یک ابزار فعال در سیاست جنایی پیشگیرانه بهره برد. بر این اساس و به منظور ارتقاء نظام حقوقی بازار سرمایه، پیشنهادهای کاربردی زیر ارائه می گردد:

1. به قوه مقننه: بازنگری در فصل ششم قانون بازار اوراق بهادار، با هدف تشدید مجازات ها و افزودن ماده ای برای «الزام قانونی ناشران به تهیه و ارائه فهرست دارندگان اطلاعات نهانی».

2. به سازمان بورس و اوراق بهادار: اصلاح دستورالعمل های اجرایی افشا برای تسریع در انتشار اطلاعات و بهره گیری از فناوری های هوشمند جهت نظارت پیشگیرانه بر معاملات.

3. به رویه قضایی: توجه ویژه به فلسفه پیشگیرانه قانون در تحلیل عناصر جرایم بورسی و صدور آرایی که بازدارندگی عمومی و خاص را به همراه داشته باشد.

در نهایت، اصل کارکرد دوگانه شفافیت، قابلیت تعمیم به سایر حوزه های مستعد بزهکاری اقتصادی نظیر نظام بانکی و قراردادهای عمومی را داراست. لذا به پژوهشگران آتی توصیه می شود تا به سنجش کمی تاثیر افشا بر کاهش جرایم، مطالعه میدانی چالش های اجرایی نهاد ناظر و قضایی، و طراحی الگوی بومی حمایت از افشاگران فساد بپردازند.