نظارت شرعی در نظام بانکداری اسلامی: از شورای نگهبان تا شورای فقهی بانک مرکزی

مشروعیت مضاعف نظام بانکی

شورای نگهبان به عنوان عالی ترین مرجع نظارت شرعی بر قوانین کشور، مستند به اصول چهارم و نودوششم قانون اساسی، ماموریت دارد تا از وضع هرگونه قانونی که مغایر با موازین شرعی باشد، جلوگیری کند. به بیان دقیق تر، اصل چهارم مقرر می دارد که «کلیه قوانین و مقررات… باید بر اساس موازین اسلامی باشد» و فقهای شورای نگهبان مکلف اند این موضوع را بررسی کنند. همچنین اصل ۹۶ صراحت دارد که «تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان ... است.» بدین ترتیب، هنگامی که قوانین حوزه بانکداری تصویب می شوند، طبق ساختار حقوقی جمهوری اسلامی ایران، شورای نگهبان تضمین می کند که هیچ یک از قواعد حاکم بر نظام بانکداری، با شریعت اسلامی تعارض نداشته باشد. از این رو، می توان ادعا کرد که نظام بانکداری ایران یک «نظام یکپارچه اسلامی» است؛ چرا که تمامی قوانین آن پیش از تصویب، از فیلتر شرعی شورای نگهبان عبور می کنند و از عدم مغایرت آنها با احکام اسلامی اطمینان حاصل می شود. با این حال، پرسش اساسی این است که پس از تضمین عدم مغایرت قوانین با شرع، چه نیازی به «نظارت شرعی» یا همان شورای فقهی بانک مرکزی وجود دارد؟

قانون و پایش اجرا

در ابتدا باید خاطر نشان کرد که، نظارت بر اجرای قوانین در منظر هر نظام حقوقی، تفاوت ماهوی با مرحله تصویب قوانین دارد. در واقع، وجود قانون و نظارت بر اجرای صحیح آن هیچ گونه منافاتی با یکدیگر ندارند. در بسیاری از کشورها، در کنار نهادی که بر فرایند تصویب قوانین نظارت دارد، دستگاه های دیگری مسئولیت دارند تا پس از تصویب، نظارت کنند که قوانین در عمل به درستی اجرا شوند و اهداف تعیین شده محقق گردند. مثالی از این نوع نظارت در نظام حقوقی ایران، وجود نهادی تحت عنوان دیوان محاسبات کشور است. این دیوان، بنا بر اصل ۵۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، موظف است بر اجرای بودجه سالانه کل کشور نظارت داشته باشد؛ به گونه ای به کلیه حساب های وزارتخانه ها، موسسات، شرکت های دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می کنند به ترتیبی که قانون مقرر می دارد رسیدگی یا حسابرسی می نماید که هیچ هزینه ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. این دیوان، حساب ها و اسناد و مدارک مربوطه را برابر قانون جمع آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می نماید. هدف دیوان محاسبات کل کشور این نیست که در مقام وضع کننده قانون بودجه باشد، بلکه وظیفه اش اطمینان از صحت اجرای آن در عرصه عمل است. در معنای مشابه، شورای فقهی بانک مرکزی نیز پس از تایید قوانین حوزه بانکی توسط شورای نگهبان، به عنوان ناظر شرعی بر فرآیند اجرای قوانین و مقررات بانکی عمل می کند. در واقع نقش شورای فقهی بانک مرکزی در نظارت شرعی بر نظام بانکداری، مربوط به بعد از تصویب قوانین می باشد. در نتیجه هیچ کدام جای دیگری را نمی گیرد بلکه این دو مکمل یکدیگر هستند.

اجرای بی انحراف

دوم، باید توجه داشت که قانونگذار، در مقام تنظیم قواعد و اصول کلی، نمی تواند تمامی جزئیات فرایند اجرایی را پیش بینی کند. قانون به صورت کلی چارچوب ها و اهداف اساسی را تعیین می کند، اما مسوولیت اجرای دقیق و تحقق نتایج مورد نظر، به مجریان و نهادهای اجرایی سپرده می شود. در این مرحله تجربه های عملی نشان داده است که حتی قوانین کامل، دقیق و کارشناسی شده هم ممکن است با انحراف یا تفسیرهای گوناگون روبه رو شوند. این انحرافات می تواند از سطح تخلف جزئی تا دور زدن کامل قانون را شامل شود. بنابراین ضرورت وجود نهادهایی که بر حسن اجرای قوانین نظارت کرده و چالش ها را شناسایی کنند، امری بدیهی است. بر این اساس، با وجود جایگاه نظارتی شورای نگهبان در تصویب قوانین در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، در عمل نیاز به نهادهای تخصصی تری برای نظارت بر حسن اجرای صحیح قوانین به چشم می خورد. در کنار دیوان محاسبات که بر بودجه و مصارف عمومی نظارت می کند، شورای فقهی بانک مرکزی نیز بر اجرای دقیق قوانین در عملیات بانکی نظارت می نماید تا خطاهای احتمالی یا تاویل های نامناسب فقهی پیش از آنکه به فرهنگ نهادی بانک ها تسری یابد، اصلاح شوند. این نظارت نه تنها بار اضافی بر دستگاه بانکی ایجاد نمی کند، بلکه از تضییع حقوق شرعی سپرده گذاران و ذی نفعان جلوگیری می کند و اعتماد عمومی را به نظام بانکی تقویت می نماید.

شریعت و سیاست پولی

سوم، توجه به جایگاه فقه در نظام تصمیم سازی کلان اقتصادی نیز اهمیت دارد. بانک مرکزی به عنوان متولی سیاست های پولی و نظارت بر نظام بانکی، باید تضمین کند که کلیه عملیات بانکی با روح شریعت هماهنگ است. شورای فقهی بانک مرکزی که متشکل از فقیهان آشنا به مسائل پولی-بانکی است، می تواند در حوزه های تخصصی نظرات مشورتی ارائه دهد تا بانک مرکزی در سیاست گذاری های خود، ضمن رعایت چارچوب های قانونی، از نظرات فقهی دقیق بهره مند شود. این نقش مشورتی و تخصصی، مکمل نظارت کلی شورای نگهبان است و به پویایی و تطبیق بیشتر نظام بانکی با نیازهای روز کمک می کند.

نتیجه گیری

در نهایت، می توان چنین نتیجه گرفت که شورای نگهبان و شورای فقهی بانک مرکزی دو بال مکمل در فرآیند «وضع» و «اجرای» قوانین شرعی در حوزه بانکداری هستند. شورای نگهبان در مرحله قانون گذاری، مراقب است تا هیچ ماده قانونی مخالف شرع تصویب نشود و بدین سان تطابق ساختاری نظام حقوقی بانکی با شریعت تامین می گردد؛ اما مرحله تحقق و پیاده سازی مقررات در میدان عمل، به ناظری نیاز دارد که از دانش تخصصی فقهی و بانکی برخوردار باشد و بتواند در هر مرحله، ضمن مشاوره های فقهی-حقوقی، از نظارت بر جزئیات عملکردی و ارائه گزارش های تحلیلی اطمینان حاصل کند. این هماهنگی نهادها، تضمین کننده استمرار نظام بانکداری اسلامی است و می تواند به افزایش کیفیت ضوابط بانکی و تقویت اعتماد عمومی به بانک ها بینجامد.