ضرورت تحول در نظام مدیریت مالی عمومی ایران: گذار از بودجه ریزی سنتی به چارچوب های نوین پاسخگو
مقدمه: مدیریت مالی عمومی (Public Financial Management یا PFM) به عنوان شالوده ی تصمیم گیری مالی و اقتصادی دولت ها، نقشی اساسی در تحقق سیاست های توسعه ای، رفاه اجتماعی، و کارایی اقتصادی ایفا می کند. در ایران، با وجود تدوین اسناد راهبردی و قوانین متعددی همچون قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه، احکام دائمی برنامه های توسعه و تاکید بر بودجه ریزی عملیاتی در ماده ۲۱۹ قانون برنامه پنجم توسعه، هنوز ساختار مدیریت مالی عمومی با چالش های بنیادین مواجه است. در این یادداشت علمی، ضمن بررسی مفاهیم و اهمیت PFM، به تحلیل وضعیت موجود در ایران، تجارب بین المللی و راهکارهای عملی برای اصلاح این نظام پرداخته می شود.
- تعریف و اهمیت مدیریت مالی عمومی: مدیریت مالی عمومی شامل مجموعه ای از فرآیندها، سیاست ها، نهادها و فناوری هایی است که دولت ها برای برنامه ریزی، تخصیص، استفاده و نظارت بر منابع مالی عمومی به کار می برند. اهداف اصلی این نظام عبارت اند از:
- تخصیص موثر منابع به اولویت های ملی و اجتماعی
- ارتقای کارایی و اثربخشی هزینه های عمومی
- شفافیت مالی و پاسخگویی نهادهای دولتی
- تضمین پایداری مالی و ثبات اقتصاد کلان
نظام PFM کارآمد، اساس حکمرانی خوب (Good Governance) است و توانایی دولت ها را در تحقق اهداف توسعه ای افزایش می دهد. در مقابل، ضعف در این حوزه می تواند منجر به اتلاف منابع، فساد مالی، بی عدالتی و بحران های اقتصادی شود. برای مثال، صندوق بین المللی پول (IMF) در مطالعات خود تاکید کرده است که کشورهایی با نظام PFM پیشرفته، توانسته اند میزان نشت منابع عمومی را به زیر ۱۰ درصد کاهش دهند، در حالی که در کشورهای فاقد شفافیت مالی این رقم گاه از ۳۰ درصد نیز تجاوز می کند.
- اجزای چرخه مدیریت مالی عمومی: چرخه مدیریت مالی عمومی در بر گیرنده شش مرحله کلیدی است:
- برنامه ریزی مالی و سیاست گذاری بودجه ای
- تدوین و تصویب بودجه
- تخصیص اعتبارات و اجرای بودجه
- حسابداری، ثبت و گزارشگری مالی
- نظارت، ارزیابی و حسابرسی
- بازخورد و اصلاحات ساختاری
در هر مرحله، نقاط آسیب پذیری و فرصت هایی برای بهبود وجود دارد. به عنوان مثال، در مرحله برنامه ریزی، ضعف در پیش بینی درآمدها یا وابستگی شدید به منابع نفتی می تواند منجر به کسری های بودجه ای ساختاری شود. در مرحله اجرای بودجه، نبود انضباط مالی و عدم کنترل بر تعهدات مالی می تواند اثرات نامطلوبی بر تورم، بیکاری و بی ثباتی اقتصادی بگذارد.
- چالش های اصلی نظام PFM در ایران: بر اساس بررسی های میدانی، پژوهش های ملی و گزارش های نهادهای نظارتی، مهم ترین چالش های مدیریت مالی عمومی در ایران عبارت اند از:
- تمرکزگرایی شدید در بودجه ریزی و تخصیص منابع
- عدم استقرار کامل نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (PBB)
- اتکای بالا به منابع ناپایدار مانند درآمدهای نفتی و مالیات های غیرپایدار
- نبود پیوند بین اهداف سیاست گذاری و تخصیص منابع در سطح برنامه های دستگاهی
- فقدان نظام یکپارچه حسابداری و گزارشگری مالی بهنگام
- نبود ارزیابی های دوره ای عملکرد مالی دستگاه های اجرایی
- ضعف در شفافیت تخصیص منابع و هزینه کرد اعتبارات در سطح عموم مردم
- پیچیدگی و کندی فرآیندهای بودجه ای، به ویژه در مرحله تخصیص و پرداخت اعتبارات
- ضعف ارتباط بین برنامه های توسعه ای و تخصیص اعتبارات، به طوری که بسیاری از طرح های عمرانی، فاقد پیوست توجیه اقتصادی و اثرگذاری اجتماعی هستند
- تجارب جهانی در اصلاح مدیریت مالی عمومی: کشورهای موفق در اصلاح نظام مالی عمومی، معمولا از مدل های نوین، چارچوب های بین المللی و فناوری اطلاعات بهره گرفته اند. چند نمونه:
- آمریکا: اجرای کامل بودجه ریزی مبتنی بر نتایج (Results-Based Budgeting) و استقرار سامانه های تحلیلی برای پایش عملکرد دستگاه ها. وزارت خزانه داری ایالات متحده به صورت منظم شاخص های مالی و عملیاتی را منتشر می کند. علاوه بر این، سامانه های گزارشگری مالی همگانی (Open Government) امکان نظارت عمومی بر تخصیص منابع را فراهم کرده اند.
- مالزی: استفاده از مدل MBS (Modified Budgeting System) با تمرکز بر شاخص های اثربخشی و کارایی و ارزیابی مستمر عملکرد. در این کشور، پیوند میان بودجه، برنامه های پنج ساله توسعه و شاخص های اجتماعی برقرار شده و به بهبود بهره وری کمک شایانی کرده است.
- ترکیه: اصلاح قانون محاسبات عمومی و توسعه سامانه الکترونیکی مالی (KBS) که کلیه تراکنش های مالی دولت را ثبت و ردیابی می کند. دولت ترکیه از فناوری های ابری و بلاک چین برای کاهش فساد و افزایش شفافیت بهره برده است.
- بریتانیا: استقرار چارچوب مالی میان مدت (MTBF) و اجرای سیاست های شفاف سازی مالی دولت مرکزی و محلی با انتشار گزارش های مالی دوره ای مطابق با استانداردهای IPSAS. همچنین کمیته های پارلمانی تخصصی به طور فعال عملکرد مالی دستگاه ها را ارزیابی و به افکار عمومی گزارش می دهند.
- راهکارهای اصلاحی پیشنهادی برای ایران: با توجه به چالش های موجود، مسیر اصلاح نظام مدیریت مالی عمومی کشور نیازمند اقدامات چندسویه، مستمر و هماهنگ است. پیشنهادهای کلیدی عبارت اند از:
- تدوین قانون جامع مدیریت مالی عمومی مبتنی بر شفافیت، پاسخگویی و عملکرد، با تجمیع قوانین پراکنده موجود و بهره گیری از مدل های حقوقی کشورهای توسعه یافته.
- استقرار کامل بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در کلیه دستگاه های اجرایی و اتصال آن به شاخص های ارزیابی سالانه، با الزامات اجرایی و ضمانت های قانونی برای انحراف از عملکرد.
- طراحی و اجرای سامانه های گزارشگری مالی بهنگام (Real-Time Reporting Systems) با قابلیت ارائه داشبوردهای مدیریتی برای نظارت لحظه ای مدیران ارشد و نهادهای ناظر.
- پیاده سازی استانداردهای بین المللی حسابداری بخش عمومی (IPSAS) و آموزش نیروی انسانی متخصص در این زمینه، همراه با اصلاح ساختار دفاتر مالی دستگاه ها.
- تقویت نقش دیوان محاسبات و سایر نهادهای نظارتی با ابزارهای تحلیلی و هوش مالی برای بررسی انحراف از بودجه و عملکرد مالی، و تقویت جایگاه نظارتی مجلس شورای اسلامی در ارزیابی عملکرد بودجه ای.
- کاهش تمرکز مالی با اعطای اختیار بودجه ای و نظارتی به استان ها و مناطق، در چارچوب نظام بودجه ریزی منطقه ای و تقویت نظام حکمروایی محلی.
- ارتقاء نظام ارزیابی برنامه های توسعه ای با تمرکز بر اثربخشی نتایج (Outcome Evaluation) و ارتباط آن با تخصیص بودجه در دوره های بعدی. برای این منظور می توان شاخص های «هزینه به ازای واحد خدمت موثر» را در هر حوزه طراحی و عملیاتی کرد.
- تقویت شفافیت مالی عمومی با توسعه سامانه های عمومی اطلاع رسانی مالی برای عموم مردم و رسانه ها.
- ایجاد نهاد ملی راهبری مدیریت مالی عمومی با وظیفه تدوین راهبردها، هماهنگی بین دستگاهی، پایش اصلاحات و ارائه گزارش های دوره ای مستقل.
- نتیجه گیری: مدیریت مالی عمومی، نه تنها یک ابزار فنی برای تخصیص منابع مالی است، بلکه بازتاب دهنده ی ظرفیت حکمرانی اقتصادی کشور است. در ایران، فقدان انسجام، ضعف در نظام گزارشگری مالی و فاصله ساختارهای عملیاتی از استانداردهای نوین، نیازمند توجه جدی سیاست گذاران است. اصلاح نظام PFM نه تنها می تواند بهره وری منابع دولتی را افزایش دهد، بلکه زمینه ساز ارتقاء اعتماد عمومی، کنترل فساد و توسعه اقتصادی پایدار خواهد بود. با بهره گیری از تجارب جهانی، استفاده از فناوری های نوین، بازنگری اساسی در قوانین مالی و ارتقاء ظرفیت نهادی، می توان گام هایی موثر در این مسیر برداشت. لازمه ی موفقیت در این مسیر، وجود اراده سیاسی قوی، مشارکت نهادهای مستقل، و اعتمادسازی میان دولت و ملت از طریق شفاف سازی فرآیندهای مالی است.