اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح تعیین وظایف و اختیارات فرمانداریهای ویژه»

نوع محتوی: گزارش
زبان: فارسی
شناسه ملی سند علمی: R-1332677
تاریخ درج در سایت: 16 آذر 1400
دسته بندی علمی:
مشاهده: 223
تعداد صفحات: 24
سال انتشار: 1399

فایل این گزارش در 24 صفحه با فرمت PDF قابل دریافت می باشد

  • من نویسنده این مقاله هستم

استخراج به نرم افزارهای پژوهشی:

لینک ثابت به این گزارش:

چکیده گزارش:

با وجود اینکه استقرار نظام مطلوب تقسیمات کشوری با رویکرد عدمتمرکز و تفویض اختیار به مدیران محلی سالهاست مورد تاکید قوانین برنامههای توسعه (بند «الف» تبصره «۶۹» قانون برنامه دوم توسعه؛ ماده (۷۳) قانون برنامه چهارم توسعه و ماده (۱۸۶) قانون برنامه پنجم توسعه) بوده و سال هاست که قوانین (ازجمله بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی و ردیف «۴» ذیل بند «الف» ماده (۲۶) قانون برنامه ششم توسعه) و سایر اسناد فرادست (ازجمله بند «۱۰» سیاستهای کلی نظام اداری) بر ایجاد نظام اداری صحیح، «تمرکززدایی» از نظام اداری و واگذاری وظایف و اختیارات دستگاههای اجرایی به استانها و شهرستانها تاکید دارند، اما تاکنون اقدام اساسی در این زمینه بهعمل نیامده است. یکی از مهم ترین اقدامهایی که میتوانست گام مهمی در راستای تمرکززدایی باشد، ایجاد «فرمانداریهای ویژه» به‎موجب مصوبه دولت در سال ۱۳۸۶ بوده است. اما با وجود اینکه بیش از یک دهه از تصویب‎نامه مربوط به تشکیل فرمانداریهای ویژه گذشته است و به رغم تلاشهای صورت گرفته، تشکیل فرمانداریهای مذکور در محدوده ایجاد ساختار متوقف شده و دامنه وظایف و اختیارات آنها تعریف نشده است. هرچند، تشکیلات فرمانداریهای ویژه توسط وزارت کشور مورد بازنگری قرار گرفته است؛ با اینحال، بحث تعریف وظایف و اختیارات فرمانداریهای ویژه همچنان مسکوت مانده که مغایر فلسفه وجودی ایجاد فرمانداریهای ویژه است. هدف طرح حاضر، تعیین برخی وظایف و اختیارات برای فرمانداریهای ویژه، ارتقای جایگاه؛ ارتقای ساختار اداری و نیز استقلال بودجه فرمانداریهای مذکور است. ایراد ها و ملاحظاتی درباره طرح حاضر وجود دارد که ضروری است به آنها توجه شود: ۱. ضروری است ضمن ارائه تعریف دقیق از فرمانداری ویژه و قلمرو صلاحیت های آن، معیارهای ایجاد فرمانداریهای ویژه بازتعریف و مرجع احراز وجود معیارها برای تعیین فرمانداری های ویژه در قانون تعیین شود. شاخصهای کنونی ایجاد فرمانداریهای ویژه (جمعیت شهرستان، جمعیت مرکز شهرستان، فاصله از مرکز استان، وسعت شهرستان و سابقه داشتن فرمانداری)، همه شاخصهای کمی هستند؛ درحالیکه ایجاد واحدهای با وضعیت خاص و واگذاری یا تفویض اختیارات به آنها، علاوه بر شاخص جمعیت، باید وابسته به شاخصهای کیفی مانند ظرفیت و پتانسیلهای اقتصادی (سطح درآمد، تولید ناخالص و ...)، توان مدیریتی، حجم کار موجود در واحد مذکور از نظر اداری و ... باشد. ۲. فرمانداری ویژه در ایران بهموجب تصویبنامه دولت ایجاده شده است و از مبانی و جایگاه قانونی مستحکمی برخوردار نیست. با عنایت به یکپارچگی نظام سیاسی و اداری کشور هرگونه تفویض اختیار به فرمانداریهای ویژه، نیازمند مشخص شدن مواردی مانند سازوکار نظارت دولت مرکزی بر این فرمانداریها، نوع رابطه میان فرمانداریهای ویژه با استانداری استانهایی که فرمانداریهای مذکور در قلمرو آن قرار گرفتهاند و نیز با سایر نهادهای وابسته به قوه مجریه و نهادهای حکومتی است. در واقع تفویض وظایف و اختیارات به فرمانداریهای ویژه مستلزم اصلاح ماده (۱۲) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری و بسیاری از قوانین دیگر، بازطراحی فرایندهای اداری و به ویژه ارتقای شفافیت و پاسخگویی فرمانداری‎های ویژه است. به خصوص ضروری است یک سازوکار مستحکم در قالب قانون، برای نظارت بر اختیارات و وظایفی که به فرمانداریهای ویژه تفویض خواهد شد، تعیین شود. همچنین شایسته است واگذاری گامبهگام و تدریجی اختیارات و وظایف قابلتفویضی که ممکن است به تعارض منافع ملی و محلی منجر شود، مدنظر قرار گیرد، چراکه در بسیاری از موارد امکان بروز انحراف ها و تخلفات به خصوص در مباحث مرتبط با تخصیص زمین و کاربری اراضی به شدت محسوس است. ۳. ارتقای جایگاه؛ ارتقای ساختار اداری و تشکیل شوراها، کارگروهها، کمیسیونها و کمیتههای متناظر استانی در فرمانداریهای ویژه (چنانچه دارای بار مالی باشد) مغایر اصل هفتادوپنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. به ویژه ارتقای ساختار اداری فرمانداری های ویژه عملا به افزایش هزینهها و اندازه دولت منجر میشود و ازاینرو مغایر بند «الف» ماده (۲۸) قانون برنامه ششم توسعه است. لذا با عنایت به تصریح ماده (۱۸۱) آییننامه داخلی مجلس، تصویب این بخش از مفاد طرح، نیازمند رای دو سوم نمایندگان حاضر در جلسه صحن علنی خواهد بود. همچنین ارتقای ساختار فرمانداریهای ویژه مغایر بند «۱۶» سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی با موضوع «تحول اساسی در ساختارها، منطقی سازی اندازه دولت و حذف دستگاه های موازی و غیرضرور و هزینه های زائد» و بند «۱۰» سیاست های کلی نظام اداری با موضوع «چابک سازی، متناسب سازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری» است. ازاینرو به منظور اجتناب از بارمالی و افزایش اندازه دولت، شایسته است همراه با تفویض وظایف و اختیارات استانداریها به فرمانداریهای ویژه، نیروی انسانی و بدنه کارشناسی مورد نیاز فرمانداریهای مذکور نیز از طریق کاهش نیروهای نهادهای سطح استانی و انتقال آنها به فرمانداریهای ویژه تامین شود. ۴. «عضویت فرماندار شهرستانهای ویژه در شورای برنامهریزی استان و داشتن حق رای در این شورا» که طبق ردیف «۲» ذیل ماده (۲)، به عنوان راهکاری دیگر برای ارتقای جایگاه فرمانداریهای ویژه تعیین شده است مغایر بند «الف» ماده (۳۱) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور است. ازاینرو به موجب ماده (۱۲۲) قانون برنامه ششم توسعه و ماده (۱۸۱) قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی، تصویب این بخش از مفاد طرح نیز نیازمند دوسوم آرای نمایندگان است. ۵. ماده (۴) طرح (استقلال بودجه فرمانداریهای ویژه) مغایر اصل پنجاه ودوم و یکصدوبیست وششم قانون اساسی است. ۶. شمول مفاد تبصره «۱» ذیل ماده (۵) نسبت به نیروهای انتظامی مغایر بند «۴» اصل یکصد و دهم قانون اساسی؛ تبصره «۱» ماده (۱۴) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری (مصوب ۱۵/۰۴/۱۳۶۲)؛ ماده (۲) قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۲۶/۰۴/۱۳۶۹) و نیز بند «۱۶» سیاستهای کلی قانونگذاری است. در نهایت با توجه به اینکه تعیین وظایف و اختیارات فرمانداریهای ویژه گامی مثبت در راستای تقلیل مطالبات مکرر برای تشکیل استان های جدید، افزایش اعتماد نهادی، کاهش نارضایتیهای اجتماعی ناشی از بوروکراسی مایوسکننده اداری و بهویژه تحقق سیاست های مندرج در قوانین و اسناد فرادست درباره تمرکززدایی است کلیات طرح حاضر مورد تایید است. بااینحال، مواد طرح، نیازمند اصلاح و بهویژه تعیین یک سازوکار نظارتی مستحکم برای اختیارات قابل تفویض به فرمانداریهای ویژه است. با توجه به این واقعیت که تفویض اختیارات به فرمانداریهای ویژه باعث ایجاد نوعی شکاف میان فرمانداریهای مذکور و فرمانداریهای معمولی کشور خواهد شد و مردم ساکن در فرمانداریهای معمولی کشور خود را قربانی بیعدالتی خواهند دید و ازآنجاکه بند «۹» اصل سوم قانون اساسی بر «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینههای مادی و معنوی» تاکید دارد؛ و نیز به منظور اجتناب از تبعاتی چون تشدید تلاشهای فرمانداریهای معمولی کشور برای تبدیل شدن به فرمانداری ویژه، پیشنهاد میشود رویکردی اتخاذ شود که همه فرمانداریها در کل کشور، به نسبت پتانسیلها و ظرفیتهای خود از مزایای تفویض اختیارات بهرهمند شوند. ازآنجاکه فرمانداریهای کشور نه از ظرفیتها و پتانسیلهای یکسانی برخوردارند و نه نیازهای مشابهی دارند، ضروری است براساس یک سیستم درجهبندی جامع مبتنی بر شاخصهای طبیعی و زیستی (منابع آب پایدار و ...)، شاخصهای جمعیتی، شاخصهای زیربنایی اقتصادی (نوع معیشت، سطح درآمد، تولید ناخالص داخلی، توانایی اتکا به خود و ...)، شاخصهای سیاسی اداری (حجم کار، بار مدیریتی، توان اداره و ... )، و ... فرمانداریهای کشور درجهبندی و اختیاراتی برای درجات مختلف فرمانداریها تعریف شده و به صورت تدریجی به آنها تفویض شود. با توجه به وجوه افتراق فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی فرمانداریهای ویژه، تجویز یک رویکرد مشترک برای همه فرمانداریهای ویژه و تفویض اختیارات یکسان به آنها نیز فاقد توجیه کارشناسی است، زیرا فرمانداری های ویژه نیازهای یکسان و توان و ظرفیت پاسخگویی به یک نوع واحد افزایش وظایف و اختیارات را ندارند.