گزارش بررسی گزینه های سیاستی تعریف شخصیت حقوقی صدا و سیما

یکی از مهم ترین مسائلی که سازمان صدا و سیما در طول دهه های گذشته با آن مواجه بوده و با اتخاذ تصمیمات و تفسیرهای قانونی جدیدتر، رفته رفته به یک معضل جدی تبدیل شده، مسئله ابهام و چندگانگی شکل حقوقی این سازمان است. چندوجهی شدن صورت حقوقی سازمان صدا و سیما، ابهاماتی را به وجود آورده که از یکسو موجب می شود، سازمان در انجام تکالیف خود دچار مشکل شود و با دخالت نهادها و سازمان های متعدد نتواند رسالت خود را به درستی انجام دهد و از سوی دیگر بهره وری این سازمان را تحت تاثیر قرار داده است.
این اشکالات و ابهامات هم در مواضع مدیران سازمان به عنوان مانع مطرح شده و هم در بررسی هایی که مراجع نظارتی و قضایی انجام دادهاند، انعکاس یافته است. نمونه هایی از این مسائل و مشکلات که در گزارش تحقیق و تفحص مجلس شورای اسلامی از صدا و سیما، در آرای وحدت رویه دیوان عدالت اداری، در رسیدگی هایی که در دیوان محاسبات کشور صورت گرفته و در بررسی هایی که سازمان بازرسی کل کشور انجام داده تا حد امکان در گزارش حاضر آمده است. مجموعه قوانین و تفاسیر قانونی که به نوعی نشانهایی از ماهیت حقوقی این سازمان دارد، بیانگر چهار گزینه سیاستی برای صورتبندی شکل حقوقی سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران است. این مفروضات عبارتند از: ۱ . سازمان در حکم شرکت دولتی است، ۲ . سازمان ماهیت حقوقی خاص دارد و از الگوهای عام اداره کشور تبعیت نمیکند به همین دلیل شمول قوانین عمومی کشور بر آن مستلزم تصریح نام صدا و سیماست، ۳ . سازمان زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری بوده و ۴ .سازمان در حکم موسسه دولتی است. از میان این چهار رویکرد، سه گزینه اول به فراخور اقتضائات، مورد استناد مدیران صدا و سیما قرار گرفته، ولی گزینه چهارم با وجود اینکه بیش از یک دهه از قانونی شدن آن می گذرد، چندان مورد اعتنا نبوده است. بررسی های انجام شده در این گزارش نشان می دهد، در حال حاضر شخصیت حقوقی صدا و سیما یک شخصیت چهار وجهی است که از چهار منبع هویتبخش، صورت حقوقی آن شکل گرفته است: ۱ . در حکم شرکت دولتی،
۲ . دارای قانون خاص، مستلزم تصریح نام، ۳- . واحد زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری، ۴ . در حکم موسسه دولتی. در شرایط کنونی هر یک از این وجوه به تناسب موقعیت و شرایط مختلف امکان استناد یافته است. بررسی تجربه قانونگذاری در طول پنج دهه اخیر درباره صدا و سیما نشان میدهد، یکی از دلایل ایجاد وضعیت فعلی شخصیت حقوقی صدا و سیما عدم صراحت قانونگذار در لحظه تصمیم گیری راجع به این سازمان است. اگر قانونگذار در ماده (۳۰) قانون اساسنامه صدا و سیما به جای اینکه کلیه قوانین مغایر قانون مزبور را لغو نماید، به صراحت قانون تشکیل رادیو و تلویزیون ملی ایران، مصوب ۱۳۵۰ را نسخ می کرد، هیچگاه برخی مدعی لزوم به تصریح نام صدا و سیما برای اینکه این سازمان مشمول قوانین عام کشور شود نمی شدند. در ماده (۱۳۸) قانون محاسبات عمومی ضمن اینکه این سازمان در حکم شرکت دولتی شناسایی شده، عبارت با رعایت قانون اداره مصوب ۱۳۵۹ نیز درج گردیده که همین امر موجب میشود تا سازمان صدا و سیما قواعد حسابرسی بر شرکت های دولتی را نپذیرد و با استناد به بند «۱۶» ماده (۹) آن قانون ضوابط خاص را بر خود جاری کند. همچنین در صورتی که در قانون مدیریت خدمات کشوری خصوصا در ماده (۱۱۷)، دایره دستگاه های مستثنا توسعه داده نمی شد، استناد سازمان به این ماده نیز بلاموضوع می گردید. بنابراین برای رفع ابهاماتی که در مورد شخصیت حقوقی این سازمان به وجود آمده، قانونگذار می بایست هر آنچه مدنظر است در این سازمان اجرا شود - به دور از هرگونه عبارات و مفاهیم دو یا چندپهلو مانند «در حکم شرکت دولتی» در حکم موسسه دولتی» و امثال آن را در متن قانون تصریح نماید. در یک نگاه کلی باید گفت تعیین شخصیت حقوقی یک سازمان، منوط به فهم درست از چشم انداز، ماموریت و رسالت آن میباشد، حتی ابهام در شخصیت حقوقی هر سازمانی نیز ممکن است - در یک تحلیل علی- به کژفهمی، بدفهمی و یا نافهمی موارد مذکور بازگردد. به عنوان مثال جنس تعریف شرکت دولتی به موجب ماده (۴) قانون مدیریت خدمات کشوری، بنگاه اقتصادی است. اما آیا به راستی جنس فعالیت های صدا و سیما و رسالت و ماموریتی که در قانون اساسی برای آن مشخص شده، بنگاهداری و یا در حکم آن است؟ از این منظر در مورد شکل حقوقی سازمان، چهار گزینه سیاستی مطرح است؛ اینکه باید سازمان در حکم موسسه ای دولتی قلمداد شود؛ یا آنکه بر موجودیت حقوقی خاص آن تاکید گردد به طوری که شمول قوانین عام کشور بر آن مستلزم تصریح نام آن باشد. اینکه به موجب ماده (۱۳۸) قانون محاسبات عمومی صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران با رعایت قانون اداره صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، مصوب ۸ / ۱۰ / ۱۳۵۹ مجلس شورای اسلامی در حکم شرکت دولتی محسوب شود. در آخر اینکه به موجب نظر تفسیری شورای نگهبان، سازمان صدا و سیما دستگاهی زیر نظر
مستقیم مقام معظم رهبری باشد که البته این مفهوم نیز در جای خود دلالت های حقوقی دارد. همچنین به موجب ماده (۱) طرح اداره و نظارت بر سازمان صدا و سیما که به تصویب کمیسیون فرهنگی رسیده، «سازمان صدا و سیما، موسسه ای با شخصیت حقوقی مستقل شناخته شده که تابع قوانین و مقررات حاکم بر موسسات دولتی است، مگر در مواردی که در این قانون حکم خاصی ذکر شده باشد» این نحوه قانونگذاری دارای ابهامات و ایرادات زیر است: ۱. از آنجا که به موجب بند «۸» ماده (۶) این طرح تصویب ضوابط اجرایی، مالی، معاملاتی و استخدامی سازمان جز وظایف هیئت امنا شمرده شده، بنابراین سازمان از این جهت مشمول قوانین و مقررات حاکم بر موسسات دولتی نخواهد بود، چراکه مقرر شده هیئت امنا سازمان این ضوابط را پس از پیشنهاد رئیس سازمان به تصویب برساند. ایراد اساسی این نحوه قانونگذاری آن است که مسائل و مشکلات عمومی سازمان که قرار بود با
تعیین شخصیت حقوقی آن حل وفصل شود به تعویق افتاده ضمن اینکه شکل گیری نهاد هیئت امنا نیز در جای خود اشکالات اساسی دارد. ۲ عبارت «موسسهای با شخصیت حقوقی مستقل» در صدر ماده (۱) باعث می شود که صراحت ماده در خصوص تبعیت سازمان از قواعد موسسات دولتی از ابتدا دچار یک تعارض شود، ضمن اینکه ذیل این ماده نیز عبارت «مگر در مواردی که در قانون حکم خاصی ذکر شده باشد» به کار رفته که به نوعی وضعیت تخصیص اکثر، از قواعد موسسات دولتی را ایجاد نموده، زیرا در عمل قرار است ضوابط
اجرایی، مالی، معاملاتی و استخدامی طبق این قانون توسط هیئت امنا تعیین شود.در مجموع به نظر میرسد ابهامات و تعارضاتی که در متن ماده (۱) طرح وجود دارد، در عمل نیز
نتواند ابهامات و تعارضات شخصیت حقوقی صدا و سیما را مرتفع سازد. بنابراین تاکید می شود همان طور که به موجب ماده (۲) قانون مدیریت خدمات کشوری کلیه سازمان هایی که در قانون اساسی از آنها نام برده شده در حکم موسسه دولتی شناخته می شوند و با توجه به اینکه اصل یکصد وهفتادوپنجم قانون اساسی نیز به صراحت به صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران اختصاص دارد، ازاین رو سازمان در حکم موسسه دولتی شناخته شود؛ بنابراین به منظور رفع ابهام و دوگانگی در تفسیر شخصیت حقوقی این سازمان، پیشنهاد می شود که به صراحت به «موسسه دولتی» بودن این سازمان تاکید شود. البته اتخاذ این رویکرد به این معنا نیست که سازمان استقلال خود را از دست داده و از این حیث زیرمجموعه قوه مجریه محسوب شود، بلکه موید این امر است که در تقسیم بندی هایی که مواد (۱-۴) قانون مدیریت خدمات کشوری از شکل حقوقی دستگاههای اجرایی ارائه نموده اند، سازمان صدا و سیما، وزارتخانه و یا شرکت دولتی و نهاد عمومی غیردولتی نبوده و لذا در حکم موسسه دولتی تلقی می گردد. در نتیجه پیشنهاد می شود ماده (۱) طرح مصوب کمیسیون فرهنگی به شکل های گفته شده اصلاح شود.